中国式调研
决策杂志201107期封面
【策划人语】
1930年5月，毛泽东在《反对本本主义》一文中鲜明地提出了没有调查，就没有发言权的著名论断。后来他又指出，“不做调查没有发言权，不做正确的调查同样没有发言权”。
作为颇具中国特色治国理政的传统法宝，“中国式调研”面临着哪些挑战？功能发生哪些变化，形式经历了哪些演变？饱受诟病的形式主义，诱因是观念问题还是方法问题？当下，我们是否需要更多的调研活动去作为决策支撑？
中国式调研，亟需从形式和方法上去芜存菁，因为，只有回归到“问题导向”，以解决问题、支撑决策作为逻辑起点，我们才能有“正确的调查”，才能真正获得“发言权”。
调研困局
■本刊记者 杨 敏
近来，三条关于政府调研活动的新闻，成为舆论关注热点，三亚官员的“民生体验”活动、河北工业大学“排演式”调研，四川会理县官员“悬浮视察”先后在网络引发激烈的公共讨论。
政府调研活动缘何如此密集地进入舆论漩涡，调研活动中哪些现象容易引起民意反弹？为了解开调研困局，《决策》杂志在公务员群体中发放问卷，围绕政府“调研力”展开记者调查，来自江西、安徽、上海等地109份调查样本，为读者呈现中国式调研的基本面貌。
44%受访者坦言，
“排演式”调研普遍存在
6月中旬，四川凉山自治州会理县政府网站发布的一则新闻，使用了一张合成痕迹明显的图片，在图片中，三位县领导“悬浮”在一条公路上，图片说明称这几位领导在视察新建成的通乡公路，“悬浮视察”由此得名。
“悬浮视察”之所以在网络空间一举成名，在于这张有心加工的PS图片，本身是一种无心的反讽。“悬浮视察”成为一种隐喻，既是对调研者腾云驾雾，难接地气的质疑；也是对被调研者掩盖真实、弄虚作假的抨击。
对于饱受争议的政府调研活动，作为“局中人”的公务员群体到底是怎么看的呢？在接受《决策》问卷调查的公务员中，仍有44%的人认为“调研很重要，能让政府决策更切合实际，更科学；也是知下情，听民意的重要手段”；24%的人认为“调研只是政府部门常规性工作，没有什么特殊之处”；32%受访者则坦陈“很多时候，调研已经听不到真实的声音，无法成为政府决策依据”。
对于调研活动的重要性，尽管得到44%受访者力挺，但是调研功能的变异亟需引起重视，在《决策》问卷调查中，只有35%的公务员认为“调研活动是问题导向的，为了解决实际工作中的问题”。
为什么调研？这是一个初始命题。只有回答好这个疑问，其他有关调研活动的现象性问题才能获解。
“调查研究，是信息不充分下的产物。也就是说当我们的信息传递障碍越多，现代化程度越低，传统意义上的调查研究需求量越大”。上海市委办公厅秦德君博士分析认为，过去大量的实地调查源于那时候信息不通畅。而当下资讯发达，很多情况不需要官员亲临现场就能够掌握。
信息环境的变化导致调研功能发生了微妙变化，那就是以解决问题为出发点的调查研究比重减轻，而非问题导向的“亮相性调研”或者说“关怀性视察”则越来越多。
一位受访专家将后两种调研称为公共关系类调研，新官上任后的密集调研，有熟悉情况的用意，但更多是一种上下级之间相互了解的过程；而高层视察往往不是这个地方工作有问题，而是通过这种“驾临”体现领导的关切和肯定。
如今，“关怀性视察”已经成为一种稀缺资源，成为基层争取甚至是争抢的目标。一位受访基层干部指出，在市、县工作，如果能够争取到高层领导“莅临指导”，也是官员任期内一项政绩，会被同级和下级视为有“能耐”。
“关怀性视察”究竟能给基层带来什么好处？
“领导干部在这种调研活动中，也摸了一些情况，听了听汇报，做了一些指示。从被调研部门来说，一些话借领导之口说出来，一些战略或者重大问题得到肯定，对地方的发展是有好处，一定程度上对地方的士气也是一种鼓舞。”一位受访官员告诉《决策》。
但是，正是这类非问题导向的调研活动，往往被百姓诟病。警车开道、前呼后拥，“坐着车子转，隔着玻璃看”，真实情况被层层过滤，领导看到的都是经过“PS”，经过事先多次预演、排练的调研大戏。
调研靠“排演”，一些基层干部为什么怕上级领导听到真话，看到真相？个中原因值得深究。一方面，少数干部把接待领导调研视作接近领导、获取上升空间的机会，个人利益的诉求导致把揣测领导意图、投领导所好当作接待调研的主要达成目标，而如实汇报情况的应尽义务就此排到了次要位置，这属于“主观故意”主导的排演。
另一方面，基层作为转型期社会矛盾多发地，上级领导调研因时间有限很难在短时间内理清脉络，为免领导发生误会，遂采取“排演”方式，这属于“客观主导”的排演。
走马观花式的“浅调研”以及“排演式调研”，在基层多大程度上存在？有44%的受访对象认为“普遍存在”，另有44%的人认为“一定程度上存在”，只有12%的受访对象表示“不存在这种情况”。
46%的受访者认为，
越往上层越看不到真实情况
不触及问题和矛盾的“关怀性视察”在基层大受欢迎的同时，“问题导向”型的调研活动却没有受到基层干部的“礼遇”，问卷调查显示，在回答“对上级的调研活动，被调研者的普遍态度是什么样的”，61%的回答是“支持”，而39%的受访对象认为是“应付”。
那么，是否存在越往高层，越看不到真实情况的现象呢？46%的受访者对此持肯定观点。接受《决策》记者采访的一位县级领导干部指出，对于上一级的调研活动，基层在接到通知以后，一般会对上级意图进行揣摩，然后根据判断再决定讲不讲真话，讲到什么分寸。
毋庸否认，在一定程度上，一些基层干部已经成为“经济人”，有着一种权力的自我服务意识，在对待上级调查研究的态度上，有着非常明显的自利倾向，只要能够争取资源，规避风险，有很多博弈的手法，让调研工作进入预先设定的轨道。
基层在应对上级调研活动中，普遍采用的博弈方法有哪些？
34%的受访对象认为，“在调研点上做文章，只选工作基础好的点给领导看”；32%的认为，“在调研方式上做文章，少去实地看，多搞口头汇报”；另外34%的认为是“在调研活动细节安排上做文章，先预演几遍，设计好每一个细节”。
在中部某省党报供职的记者陈昌清，曾多次报道领导调研活动，他说，“基层为了让领导少发现问题，通常有两种办法，一个通用的办法是让领导把时间耗在路上，带去看比较远的点；到了地点之后，再把领导拉入到听汇报的轨道上去”。在他看来，领导真想调研，找一些群众开座谈会，即使有干部在场，也比听汇报效果好得多。
除了调研点、调研方式，在调研细节上做文章，也是惯常的手段。以今年5月中旬，河北工业大学接待省长视察为例，仅中午学生陪餐环节，就经过事先预演。陪餐学生是经过遴选的，交谈的话题是预定的，甚至为了等省长一起就餐，学校将已经打好的凉饭菜倒掉。这些细节，都被一名陪餐学生在网络上公布出来。
陪餐事件所投射出的调研活动犹如一部“大戏”，每个人都在按照“剧情”要求扮演自己的角色，那个“少不更事”披露真相的学生，就像一个糟糕的“剧透”。可想而知，下一次的领导调研陪餐中，不会再有他的身影，因为他没有遵守“规则”。
面对基层对真实信息的封杀和围剿，领导干部是不是只能扮演被动角色？有54%的受访对象认为，“只要领导愿意看，愿意听，总有办法看到真实的情况”。
有些时候，调研和被调研的博弈双方，可谓道高一尺、魔高一丈。陈昌清举的一个例子就颇具戏剧性。他曾多次参与全省计划生育抽样调查，由于抽样调查采取不打招呼进村入户的方式，基层“反调研”的博弈手段层出不穷。
以前常见的是地方干部让老百姓关门上锁，让调查者找不到人，于是有了“见面率”这项硬指标。后来，一些地方为了不在入户调查时“露馅”，就在细节上做足文章，有些“高明”的地方会为每户准备一个袋子，里面有抽样调查所需要的所有证明材料，被抽查到的农户，只需要把袋子交给调查人员看，不用亲口回答。针对基层为农户准备 “标准答案”的做法，后来的计划生育抽样调查中又增加了“拒答率”等相关指标。
从这一点可以看出，调研水平既与能力有关，更与意愿和观念有关。领导干部只要能够轻车简从，突破传统调研方式，一定能够打破信息屏障，获得最真实最鲜活的第一手信息。而暗访，就是一种常被领导干部采纳的非典型调研方式。
54%的人肯定
“微服私访”之效
“在现实中，您是否曾经遇到过暗访等非典型性调研？”24%的受访公务员表示“经常遇到”；50%的人表示“遇到过，但不常见”，另有26%的公务员“没有遇到过”。
对于暗访等非典型调研的效果，公务员又是怎样评价的呢？54%的人认为“非常有效”；40%认为“效果不理想”，还有6%的人认为“完全无效”。
基层干部对于暗访效果的认识分歧，与新近公众围绕现代“微服私访”的辩论有一定的吻合度。
自4月中旬开始，海南省三亚市在市政府党组成员、各政府部门领导班子成员中，强力推行为期半年的民生体验活动，且每周须提交一份体验报告。两轮体验后，已累计收到约200多份“体验作业”。打的难、公交站牌信息更新不及时、银行排队时间长、大排档缺斤短两、医院就医环境差、购物环境不佳等成为体验者反映最多的问题。
现代政治制度下，还需不需要官员“微服私访”？这种发现问题的方式是不是已经过时？对三亚官员的民生体验活动，公众有褒有贬，莫衷一是，并在网络空间掀起公共辩论。
诚然，“微服私访”作为承载着民生情怀一个字眼，在中国历史上成就无数佳话，那是信息匮乏时代，没有报纸、电视、网络等大众媒介，民情无法上达、民意无处呈递的产物。官员脱下官服，撤掉“肃静、回避”牌子，混迹民间，体察民情，如同今日领导调研，轻车简从，不打招呼，深入群众。无论环境怎样变迁，这种放下身段的姿态、体恤下情的用心还是有一定“温度”的。这也是官员“微服私访”具有一定民意基础的根源所在。
但是，有一个需要追问的问题是，在咨询如此发达的时代，是不是只有领导“微服私访”才能发现问题？果真如此，只有两种可能性：一是这个地方的民情渠道不通畅，一些基层干部有意垄断信息，造成上级部门在常规性调研时，无法掌握真实的政情民意；二是领导干部对俯拾即是的民生问题熟视无睹，非亲身体验无法感知民间疾苦，非“微服私访”无法界定问题、解决问题。
当下，在网络问政风生水起的时代，知下情、听民意已经变得非常便捷，官员博客、微博如同虚拟空间的“微服私访”。网络问政，在现实政治生活中功效如何，公务员群体又如何看待网络所发挥的作用？
56%的受访者认为“作用很大，网络问政会成为传统调研工作很好的补充”；31%的人认为“作用一般”；还有13%的受访者认为“没有作用，网络不能反映真实民意，更无法反映真实的基层情况”。
暗访、网络问政，不管其作用有多大，都不能取代传统调研活动在行政流程中的角色。非典型性调研作为一种补充，可以在打破信息垄断，畅通民情民意上有所突破，但是，传统调研活动作为政府决策前必不可少的一环，其在科学性、及时性、真实性等方面的完善任重道远。
调查研究，作为深具中国特色的治理模式，制度化是其应有之义。然而，《决策》杂志调查显示，34%的受访者坦言当地没有相关调研制度，28%的人认为，“有制度但是执行不到位”，只有38%的受访对象称，“当地有相关制度规定，也得到了较好执行”。
仅从这一点看，提升政府“调研力”，还有很多待解难题。