政府调研：泛化与设计化
决策杂志201107期封面
■本刊记者 徐浩程
有关各级领导的调研，如今已经成为媒体日常报道的一部分。这些被报道的调研所关注的大多是领导者的行踪、所做的指示或者调研的内容，也有如山西省副省长刘维佳“住村笔记”这样报道调研细节的。不过，这仅仅是政府调研的一部分。在这些报道之外，还有许多秘而不宣的政府调研活动。
福建省委政策研究室2008年的一份研究报告就称，据不完全统计，仅2004-2007年4年间，福建共有44个调研检查组到全省9个设区市调研，参与的省领导达190多人次，厅局级领导570多人次。
这些数量庞大的调研，或推动政策前行，或彰显工作重心，已然是中国政治的一部分，与政府其他活动一起，成为从中央到乡镇各级党政系统政治运行的重要手段。毛泽东就曾指出，共产党的领导机关主要有两件大事，一件是调查研究，一件是制定政策。
那么，政府是如何调研的？政府调研有着怎样的运转流程和惯例？这些流程与惯例是如何形成的？不同主题的调研又有哪些微妙差别？
尚无严格的制度
刘维佳之所以会到温庄，是因为温庄是他的住村点。
2010年12月，山西省在平顺县召开干部下乡住村活动推进会，宣读了省委办公厅《关于在全省开展干部下乡住村活动的通知》，要求省级领导班子成员每年下乡住村原则上不少于3天。
类似的通知、活动今年还有很多。2月，湖北省启动“万名干部进万村入万户”活动，要求组派75111名干部，18317个工作组，深入26018个行政村；4月，陕西咸阳选派近5万名机关干部，深入2767个行政村；5月，江苏部署“领导干部下基层”，要求省级主要负责同志，每年须深入到村镇、社区和基层单位驻点5至7天。
在建党90年之际，这是对中国共产党调研传统的某种致敬与复归。
早在70年前的1941年，中共中央就出台了《关于调查研究的决定》，要求“力戒空疏，力戒肤浅……对于国内外、省内外、县内外具体情况的调查与研究”，并成立调查研究机关，为中央工作的直接助手。
这一传统在新中国成立后得到延续，各级政府机关相继成立了对应的调研室、调研中心等机构，作为政府智囊。目前，于1992年发起的“全国十大城市政府调研工作交流会”应该是这一系统的最大型会议了。
尽管有专门的机构，在法定运作中的地位也颇高——部分地区出台的决策程序中，要求将调研作为必须的前期环节之一，但成体系的“调研制度”建立的并不多。
在《关于调查研究的决定》之后，国家层面甚少出台专门关于调研工作的文件或规章制度。建立健全调研制度的要求是在2001年党的十五届六中全会上发出的。在此次全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》(以下简称《决定》)中，要求“建立健全调查研究制度，制定和落实调研计划。省部级领导干部每年应至少抽出一个月时间，市(地)县党政领导干部每年要有两个月以上时间，深入基层调研”。
这之后，各地开始逐步建立调研制度。这其中较为典型的是上海制定的《上海市经济工作党委调查研究工作制度》。
《制度》将调研制度细分为党委中心组学习课题制、领导干部下基层调查研究制度、重点课题申报立项制度、重点课题跟踪制度、重点课题攻关制度、调研考核制度，“各级党委(党组)主要负责同志每年至少完成一个调查研究项目，其调研成果纳入到每年对领导干部的考核中”。
其中，最具执行力的规定是将每周四定为领导干部下基层调研日。“每周四，只要不是值班领导，几乎都会下去。我们都跟着领导到下面去跑，有时候是一天，有时候是半天。”上海市委办公厅秦德君博士告诉《决策》。
《决定》的要求并非强制性，并非所有地区反应都如上海般及时，而且国家层面没有相关制度可以参照，所以建立调研制度的进度比较缓慢，而且越到基层，出台的调研制度越简单。在《决策》查询到的东部一县级政府出台的调研制度，整个文件不到600字。
此后，党的十七大、十七届四中全会等报告中，都对调研作出了要求。中共中央办公厅在2010年印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》中，再次规定“建立健全调查研究制度，省部级领导干部到基层调研每年不少于30天，市、县级领导干部不少于60天，领导干部要每年撰写1至2篇调研报告。”
渐趋设计化的流程
2008年，湖北出台了《关于进一步加强和改进调查研究工作的意见》，提出建立健全领导机关调查研究制度，使调查研究工作制度化、规范化。
细读整个文件会发现，除了设立“湖北省重大调研课题基金”、构建“大调研”工作平台外，文件几乎全是对调研意义、重要性的阐述，没有涉及调研流程。
这并非孤例。在各级既有的调研制度中，对流程均甚少涉及。政府调研流程更多在工作中逐步形成，由惯例与惯性推动。
程文是东部某省多年从事政府调研工作的“老调研”。根据自身工作经验，他认为最频繁、最典型的政府调研主要为两类，“一类是以领导为主体的亮相型调研、关怀性调研，即领导上任后进行的一系列调研，或平时不以解决问题为目的，而是为了表示对某地、某部门重视进行的调研。另一类是部门调研，这类调研中又可以分为许多种，比如为起草文件而进行的调研。每种调研的流程虽然有少许差别，但基本差不多。”
各级政府一般会在年初制定一个年度调研计划，确定调研选题，安排工作部门的调研。这些选题多是当地亟待解决的重大问题或是为即将出台的政策做铺垫。部分领导调研会涵盖在这个调研计划之中，但也有领导点题之后临时安排的。
领导调研在点题之后，首先需要制定一个具体的调研计划，“主要包括调研时间，调研多久，调研哪几个点等。”程文称，这个调研计划一般不是领导提出，而是由为其服务的部门或者人员提出。在某省的调研制度规范中，就明确规定“综合办公室具体落实领导同志调研的有关事宜”。
从这时起，被调研单位就已参与其中。“服务领导的部门在调研点的选择上，有时也会征求被调研者的意见。被调研者会极力推荐自己心中的调研点，以便安排设计整个调研流程。”程文称，“而在调研计划报领导同意之后，在安排线路或勘察环节，被调研单位也是与服务领导的部门一起进行。”
“勘察要把调研地点、所走的路线、路上要多少时间以及交通情况等全部摸清楚。这种勘察到市县领导也许会弱一点，但不能说没有。”程文告诉《决策》，“在勘察这件事上，从来不怕花时间。因为如果不勘察，一旦出现意外，就很麻烦。”
勘察之后的准备工作全由被调研单位落实，“如何与被调研点联系，需要哪些人参与等等。”这其中，被调研单位更重视的是“在调研中要展示哪些内容，汇报哪些东西。”程文告诉《决策》。这个分寸的把握需要一个微妙的判断。
被调研单位会通过各种信息来判断。不过，最主要的是“官场积累的经验。很多都不需要讲明，按照惯例就知道应该怎么办。”
这是一种玄妙的经验。例如从调研主题的不同上，“就大致知道这次调研是什么类型，大体深度是什么样。”程文笑道。比如，如果主题为调研当地的产业结构，这个调研主题就不敏感，被调研单位在准备时就可以谈得深一些。
这是程文工作中遵照的、该省省级部门的调研流程，但这一流程有向下延伸的趋势，“上级的调研对下面的调研影响还是很大的，有很强的示范效应。”一位县级部门的工作人员告诉《决策》。
从整个调研流程来看，“调研的设计化越来越强，也就是说调研的随机性越来越低，安排性越来越强。”程文不无遗憾地告诉《决策》。例如，在路线的设计上，部分调研会将各调研点到达、停留、离开时间精确到分钟，做到误差不超过5分钟，让整个调研变成铁板一块。
这样的结果只能是，调研中出现“讨要工资”等“意外”的可能性被降到最低，调研所能获得的信息也被层层过滤。
无处不在的调研
刘维佳的“住村日记”是按照山西“干部下乡开展‘六个一’”活动的要求写的，后发表于《人民日报》。这种公开调研成果的做法在政府调研中并不多见。
在调研结束后，工作部门调研一般会形成一个调研报告，或仅供领导决策参考，或在内部刊物上发表，或转发下级单位参阅学习，或科室传阅，或作为密级传阅，或专门给被检查单位领导及其上级领导传阅……“如果调研成果重大，对当地发展有重大影响，甚至会召开一次专门会议。”程文称。
无论哪种，将报告公开的很少。《决策》曾接触过数份调研报告，这些报告中只有部分印有“秘密”字样，大部分并未列入政府保密文件，但这些调研报告均被要求不得外传，而且亮相型调研等领导调研很少会形成调研报告。
尽管部分地区的调研制度要求加强调研成果的管理与转化。但“很大一部分调研是不了了之，像一块冰，自然融化掉了。”程文告诉《决策》，这是因为部分调研的问题不是一个部门或者短时间能解决的，如果时间一久，就会因为工作重心的变化而难有实效。
此外，还有一个原因是调研正在泛化。
或许因为这一概念的灵活性，“调研”已经成为了一项高频率的“工作方式”在中国各地展开，无处不在。各种活动都可以被视为调研，仅从媒体报道上来看，就不难发现，“视察调研”、“考察调研”等复合词的运用。
“调研工作非常难以界定，你说我没有调研，也可以说我每天的工作都在调研。比如我到隔壁单位去串串门，算不算调研呢。”中部某县县委副书记笑问道。
仔细阅读各类“调研”的案例和制度文本，人们不难发现，在这一非常灵活的概念下，政治传统中的许多内容都被纳入其中。例如上下级的沟通机制、对官员的非正式考察、党委中心组的学习制度乃至某些官员的政治秀等等，都被放入到“调研”这个筐之中。
如此，调研的功能开始转换。“调研不再仅仅是传统意义上，以问题为导向的摸情况了。这有一定的合理性，但也必须加快理清现代信息条件下政府调研的内涵到底是什么。”程文称。