中国财政公开之路
文|刘小兵 上海财经大学公共经济与管理学院副院长
花钱的行为可以分为四种模式：第一种是为自己花自己的钱。这种花钱模式既讲经济又讲效果。第二种是为别人花自己的钱。这种花钱模式只讲经济但不讲效果。第三种是为自己花别人的钱。这种花钱模式不讲经济但讲效果。第四种是为别人花别人的钱。这种花钱模式既不讲经济也不讲效果。显然，所有政府的花钱行为均属于第四种模式，是花钱中最差的一种情况。所以，这种花钱模式需要监督。
因利己之人性，政府在“为别人花别人的钱”的时候，如果缺乏监督，必定会转变成“为自己花别人的钱”，是谓腐败；其程度大小与监督的程度成反比，但无法绝对地予以杜绝。人们所能做的只有完善监督制度使腐败尽量最小化。监督制度的完善同样需利用利己之人性，形成一种相互监督的机制，方为有效，是谓制衡；其最为重要的实现途径是政府财政信息的公开。只有信息公开了，人们才能知道政府的钱是怎么用的、用得是否必要、用得是否有效。否则，一切的监督制度安排都将形同虚设。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，“……要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”在以上各种权利中，知情权是其他一切权利的前提，在不知情的情况下，参与权、表达权、监督权都将失去意义，正如一个人失去感知能力也意味着失去行为能力。保障人民的知情权的一项基本要求是财政信息公开，让公众知晓他们委托政府管理的所有公共资金和资产的运行状况，知道这些资金有多少，从哪里来，用到哪里去，资金安排、使用以及运行结果是否符合他们的愿望和要求。这就必须要有一个公开、透明的政府财政，此乃一国财政信息必须公开的缘由。
财政能见度
既然财政信息的公开那么重要，那么中国的财政信息公开的情况如何？自2008年5月1日我国实施了《政府信息公开条例》以后，我国政府信息的公开才有了法律依据，财政信息的公开也是在此背景下才迈出了第一步。2009年3月20日，财政部首次在“两会”后的第一时间在财政部门户网站公开2009年中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表和中央对地方税收返还和转移支付预算表。2010年3月25日，财政部将其公开范围从4张表格扩大至12张表格。2010年共有74个中央部委公开了部门预算。2011年，财政部开始公开上年全国财政的决算信息；同时，国务院要求中央各部委公开其“三公”经费，到目前已有94个中央部门按要求做了公开。
经过这3年来的财政信息公开，政府的透明度是否有大的改善呢？上海财经大学公共政策研究中心自2009年开始对我国31个省所做的关于财政信息公开状况的3年连续调查或许可以给出一个全面的回答。该调查设计了包括政府基金、社会保障基金、国有企业基金由粗到细的113项财政信息，对各省、直辖市、自治区的信息公开状况进行了综合评分。
连续3年的调查结果显示我国财政透明度较低。在所调查的113项信息中，公众能够获得的信息3年来平均不足25项，不到所调查信息的1/4。以满分为100分计算，2009年中国省级财政信息公开状况得分为21.71分，2010年为21.87分，2011年为23.14分。该项调查只是考察财政信息的可获得性，没有涉及这些信息的规范性、可靠性与及时性。也就是说，按最起码的标准来衡量，我国的财政透明度仍然较低。
从省际之间比较的情况来看，3年来各省财政透明度的差异在逐步缩小。分数最高的与最低的一名之间的差距2009年是47.87分，2010年缩小到35.03分，2011年进一步缩小至28.91分。这一现象实际上反映了在现有的体制之下，各省既不愿充分公开信息、但又不甘排名太过落后的一种矛盾心态；在财政透明度上，一种“随大流”趋同的倾向出现了，且较为强烈。
国有企业的信息在所调查的三块公共资金(政府基金、社会保障基金和国有企业基金)中透明度最低，3年来得分均低于政府基金和社会保障基金。其中，国有企业的财务状况和财务成果信息透明度最低，3年来很少有信息公开。
3年来的调查结果显示，越是敏感和细节的信息越是不透明。随着调查信息的内容逐渐由粗到细，或随着调查所涉及的项目越来越敏感，项目的透明度也就越来越差。其中，涉及“三公”经费的内容在这次之前3年中几乎均未公开。
公开的难题
上述情况表明，中国财政透明度离保障人民的知情权的要求还有很大的距离，对构建有效的财政监督制度也无法提供一个扎实的基础。主要存在以下几方面问题：
首先，政府公开的财政信息不全面和不具体。现在政府公开的财政信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，不能对该项支出的构成以及具体安排适当与否做出判断。政府的预算科目分为类、款、项、目、节五个层次，而目前的政府财政报告通常只反映到“类”，部分反映到“款”。
其次，政府所提供的财政信息是滞后的。社会公众不能及时了解预算和决算，人大代表通常只是在开会时才看到预决算报告，在短短的几天会期中要做出认真的审查显然是力不从心的。大量信息即使在事后很长时间也无从查找。
第三，信息公开的随意性较大。3年的调查结果显示，各省名次排列没有规律可循，名次的变化呈无序状态。原来名列前茅者成为现在的落后者，而原来的落后者则一跃而成为第一名。这种情况说明目前的政府信息公开工作无章可循或者说是有章不循，随意性较大。也客观地反映出政府对信息公开工作的重视程度不够。第四，政府主动公开信息的意识薄弱，在各政府网站上公开的实质性的信息不多，通过公开出版物所公开的信息也十分有限。加上地方政府在信息公开的态度上仍有所顾虑，处于观望和犹豫状态，易导致依法申请信息公开遭遇较大阻力。
看到这里，或者有人会认为，上述问题主要是地方政府存在的问题，中央政府在财政信息公开方面自2009年以来是非常积极的。确实，从财政部首次公开中央财政预算到中央各部委公开部门预算再到中央各部委公开“三公”经费，均显示中央政府在财政信息公开方面的积极态度，而与此形成鲜明对照的是各地方政府在财政信息公开方面出奇地沉默。如何解读中央热与地方冷的这种现象？
在财政信息公开方面，虽然目前中央表现出积极的态度，但仔细考量不难发现，无论是中央的预算信息，还是中央部门预算的信息，或是中央部委的“三公”经费的信息，都并没有比地方公开更多，多到足以实施有效的监督的程度。更不要说中央在《保密法》和《预算法》的修订以及在《政府信息公开条例》的贯彻实施等方面的保守与踌躇了。所以，现在在信息公开方面存在的真正问题是，政府有没有认识到信息公开对于社会和谐稳定的必要性及其重要程度，确实做到认知与行动的一致。
变革的勇气
财政的不透明对中国的经济发展、社会和谐以及法制建设已经产生了一定的危害。公共资金被挪用或滥用，违背民意的形象工程，奢侈浪费的职务消费，贪污腐败，以权谋私，中饱私囊，凡此种种都与财政不透明，缺乏公众和制度的监督有关。在当前加强社会管理、应对经济危机、维护国家稳定之际，采取有效措施切实保证财政信息的公开显得尤为迫切。针对我国信息公开存在的种种问题，要做到财政信息的真正公开，必须从思想认识上、法律保障上和行政支持上三个方面入手，切实解决现实中存在的阻碍政府信息公开的各种制度障碍。
从思想认识上，要认识到政府信息公开不是有碍于而是有利于一国政权的稳定和社会的和谐。古往今来众多的实例均可证明这点。只有在思想上达成统一认识才有可能真正重视这项工作，发自内心地想方设法去做好这项工作。
从法律保障上，必须根本性修订《保密法》及其相关的保密条例，并将《政府信息公开条例》上升为法律。尽快修订现行《预算法》，在新的《预算法》中明确规定财政信息以公开为原则，不公开为例外；明确规定应公开的财政信息的资金范围包括公众共有并委托政府进行管理的、包括一般政府基金、社会保障基金以及国有企业基金在内的所有公共资金；明确规定所提供信息的详细性程度，除了依法界定的机密之外，应主动或应公众的要求或人大政协履职的需要，提供收支科目规定的类、款、项、目乃至具体事项的各个层次信息；明确规定财政信息公布的时间和方式；明确规定政府相关责任部门对所提供信息的真实性、准确性、完整性、具体性和及时性负责，并制订违反规定或不履行责任的惩戒措施。
从行政支持上，在《保密法》和《政府信息公开条例》未做实质性修改之前，做到切实贯彻落实现行《政府信息公开条例》，加强各地政府信息公开机构建设；通过各种媒体，尤其是网络向公众报告财政信息；建立政府财政信息网页，以最便捷的方式完整、系统、详细、及时地披露政府财政信息。更为重要的是，中央政府应将政府信息公开和财政透明度作为各级政府问责的一项重要内容，以加强行政执行的力度。
实现财政透明度目标不需很多额外成本，现代科学技术与经济的发展已为政府信息的公开提供了充分的物质条件，现在更需要的是改革的勇气、决心和对全体人民负责的精神。相信只要各级政府在思想认识上达成统一并做到认知与行动的一致，中国的财政信息公开之路一定会渐行渐宽，并成为一条通往政通人和的和谐社会的必由之路。