农村治理新局
瞭望2011年44期封面
农村治理新局
当中国启动人类有史以来最大规模的城市化进程时，广大农村也被卷入前所未有的剧烈变革当中。上世纪后半叶的“剪刀差”让农村付出了沉重代价，新时期惠农政策在相当程度上矫正了这一失衡格局；同时，征地补偿不公、污染下乡等又带来新的“剪刀差”风险。当年“贫血”的农村尚可在传统计划经济体制的管控体系中保持稳定，但如今阶层分化，诉求多元，社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，乡村治理面临诸多挑战，干群关系有待重构。《瞭望》新闻周刊日前在湖南、江西、山西、安徽、山东、江苏6省20余市县对此进行专项调研，以供各方参考和探讨。
——编者
文/《瞭望》新闻周刊记者 晏国政 王圣志 李兴文 谭剑 王骏勇 王志
在众多局中人和观察者看来，当前中国农村形势，一则以喜，一则以忧。
据《瞭望》新闻周刊记者在湘赣晋皖鲁苏等地的调研，税费改革后，受益于农民负担减轻、惠农政策效益发挥等因素，农村形势保持总体稳定，干群关系渐趋缓和。
尽管如此，在土地、环境、村级治理等多个领域，矛盾呈集中多发之势。一些地区因征地拆迁引发的自焚等恶性事件多次发生，不少农民对周边环境污染也渐趋“零容忍”。
在“三农”格局快速变革之中，部分地区仍未能及时调整治理之道，管理方式滞后，发展模式仍不科学，有些县乡干部脱离群众。凡此种种，都为农村的长期稳定埋下隐患。
针对新时期农村稳定的现实矛盾与未来隐患，受访基层干部群众和专家认为，需进一步破除“重城轻乡”， 加快推动公共服务城乡均等化，与新形势相应的乡村治理新机制也有待建立。
整体趋于缓和
世纪之初问世的两部“三农”作品《我向总理说实话》和《中国农民调查》，曾引起海内外关注，其时，农民负担之重，农村变动之剧，达到难以持续的程度。
同一时期，中央政府推进农村税费改革，以此为标志的惠农之旅，持续至今。
中国人民大学农业与农村发展学院对东中西部地区100个村庄1700余户农民的调查显示，本世纪的头10年，曾经卷入过冲突或纠纷的农户比重不到20%，大多数冲突事件虽然具有集体行动性质，但参与规模大于100人的冲突比重极低，出现围堵、械斗等激烈对抗行为的冲突也极少。
参与主持课题的郑风田教授说：“这说明当前我国农村形势整体上处于一种稳定状态。大多数纠纷和矛盾仅发生在个体之间，即使是针对政府部门、在某种意义上具有对抗性特征的冲突，也更多倾向于通过上访、写联名信告状等制度内方式表达。”
本刊记者在6省20余市县采访时，基层信访、维稳、政法等部门负责人和乡村干部群众均表示，与税费改革前相比，新时期农村矛盾冲突和干群关系“明显趋于缓和”。
湖南省常德市维稳办主任毛世秋介绍，税费改革前，市、县两级关于农民负担等农村问题的信访占全市信访总量的80%以上，但到2010年底，这一比重下降到20%以下。
湖南省宁乡县道林镇、江西省丰城市袁渡镇、安徽省固镇县城关镇张桥村等地，在税费改革前曾因干群关系紧张发生过惊动全国的大规模冲突和恶性案件。本刊记者在这些地区走访发现，近年当地干群关系发生质变，农村形势基本稳定。1999年发生过上万农民冲击党委政府事件的道林镇，2010年还被评为长沙市文明乡镇。
多位受访专家和基层干部表示，新时期农村矛盾冲突和干群关系缓和，从根本上归功于中央一系列惠农政策，如取消农业税和义务工，实施粮食直补等多项补贴政策，加大对农业生产的扶持力度；以新农村建设和统筹城乡发展为载体，加快改善农村地区水、电、路、人居环境等基础设施和公共服务状况；实施了新农合、农村低保、义务教育免费、农村社会养老保险等政策。
“过去农民负担太重，现在不仅基本没负担，而且惠农政策还这么多，我们很满意。”66岁的袁渡镇岩上村村民邹罗德说。
遏制征地冲突
整体的稳定，并不能掩盖局部的矛盾，有时，它还付出了沉重的代价。
2011年4月20日，湖北省鄂州市鄂城区汀祖镇发生拆迁过程中教师王锦兰自焚事件；时隔两天的22日上午，湖南省株洲市荷塘区法院正在执行司法强制拆迁时，云龙示范区学林办事处横石村上于家组的58岁农民汪家正站在自家楼顶上点火自焚，七日后死亡；5月3日，安徽省阜阳市颍州区城管执法人员在清河办事处拆除违法建筑时，与村民发生冲突，导致双方多人受伤，执法车辆被砸……
在上述事件发生之前，国务院及相关部门曾一再出台有关征地拆迁补偿政策。事件发生之后，国土资源部于5月中旬在其官网公开发出“紧急通知”，通知强调，国家一系列政策出台，进一步增强了广大干部群众依法依规做好土地征收拆迁的自觉性，“但是，各地在加快发展中，用地需求猛增，土地征收拆迁任务加重，因各种原因引发的违法违规土地征收拆迁行为，有增加趋势。”
中国人民大学农业与农村发展学院博士董筱丹说，地方经济高增长一般围绕土地展开，也就意味着土地的高圈占。从2002年下半年开始，我国进入新一轮经济高增长期，各地征地拆迁事件也进入高发期，并从东部地区向中西部地区蔓延。
中国社科院农村发展研究所研究员党国英说，征地拆迁问题近年集中表现为以租代征、同地不同价、补偿标准过低、程序不公开、违法拆迁、强制拆迁、安置不到位、补偿款分配不均，等等。
江西省兴国县县委书记李恭进等受访干部认为，部分地区不科学的发展模式、过度追求GDP的考核机制导致一些漠视和侵害农民利益行为，特别是一些工业不发达、依赖土地财政的地区，更是如此。
受访专家和基层干部群众都反映，取消农业税以来，以征地为核心的土地问题已成为农村冲突的最主要原因之一。
安徽省数据表明，2008年以来，土地征用信访绝对量逐年增加，一直居该省农村信访总量首位，比例由5.2%逐年增至9.6%。
一些地方政府对土地财政的过度依赖以及由此产生的违法行政，让一些专家和群众对国家有关征地补偿政策的实施效果表示担忧。“如果不能从根本上改变这一状况，相关政策必然会被基层架空。”山西省社科院社会学所专家李小伟说。
除了已经表现出的冲突外，受访专家还担忧后续隐患，如有些地方政府在拆迁安置过程中只考虑眼前利益，没有做好社会保障等后续工作。部分农民对当时的拆迁安置可能满意，但过段时间，补偿款用完了，他们可能又会返回来找政府并产生矛盾。
专家建议，在严格执行现有法律法规和政策，加大对土地违法案件的查处力度的同时，还应加快推进《土地管理法》修订，尽快推出规范和完善集体土地征收与补偿管理的有关条例，并加紧制定现有政策的地方细则，增强政策可操作性。特别要做好失地农民的就业安置和社会保障工作，培养和引导农民在失地之后快速转变思想方式以及生活方式，使其掌握生存技能，特别是新生代农民，要让其真正融入城市，实现城市化。
防治污染下乡
环保部于2011年5月底公布的2010年《中国环境状况公报》表明，对周边的环境状况，只有不到6成的农村受访者评价为“满意”或“比较满意”。
中国人民大学农业与农村发展学院的一项调查也显示，对农业生产、生活中产生的面源污染以及工业企业带来的各种点源污染，分别有三分之一和近3成受访农民表示不满意。
2010年《中国环境状况公报》称，农村环境问题日益显现，一个突出表现就是“农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势”。
李小伟等专家认为，尽管国家环保政策日渐完善与严厉，但随着产业梯度转移和城镇化步伐加快，再加上基层监管不力，一些地方的农村正成为工业和城市的“藏污纳垢”之所。
中国人民大学农业与农村发展学院的调查表明，农村与环境问题有关的冲突多集中在2004年以后，且随时间推移有上升趋势。
“这表明当前农民的环境意识已经觉醒。”郑风田说，“从长远来看，农民群众对其居住地周围环境破坏和环境污染产生的不满情绪，极有可能成为未来农村冲突爆发的一大隐患。”
7月27日一早，本刊记者一走进山西省太原市阳曲县侯村乡赵庄村，便闻到一股浓烈的臭味。即便时处炎夏，在一些农户院内，大多数门窗也挂着厚厚的棉布帘子。村民们解释，“热总比臭好受点。”
臭味源于离赵庄村1公里外的太原市侯村垃圾卫生填埋场。有村民说，这几年，有时候睡觉都能臭醒，第二天早上吃不进去饭。村医高中荣说，一年前县里组织村民体检，全村10%左右的村民患上了过敏性荨麻疹、湿疹、风疹等皮肤病。
2010年6月，无法忍受恶臭的数百名赵庄村村民，连续十几天轮番拦截运送垃圾的车辆，并与有关人员发生肢体冲突，多位村民被打伤。此后，市环卫部门采取了一系列治理和安抚措施，但由于城市垃圾增多、处理设施不足等原因，截至记者采访时，这一问题仍未得到根本解决。
放眼全国，近年先后发生陕西凤翔血铅事件、福建紫金矿业污染事件、湘江湘潭段污染沿江农田事件、云南曲靖铬渣非法倾倒导致养羊户牲畜死亡等农村污染事件，由环境污染造成的农民上访等事件也不断发生。
多位受访专家和基层干部群众反映，一些地方政府罔顾环境承载能力，在承接产业转移以及自身发展过程中，急于在农村引进和布局高耗地、高污染项目，未能处理好群众的利益关切。
本刊记者在山西省阳曲县采访污染问题时，有基层干部直言，垃圾问题虽然已到不得不解决的地步，但并未引起当地有关领导和部门重视，因为这是“不显政绩的地方”。
专家认为，地方在推动经济发展时须充分考虑环境承载能力和社会成本，应根据不同的资源禀赋等条件，在农业县与非农业县等不同地区之间布局差异化项目，促进低耗地、低污染、高集约项目发展。
扭转新的“剪刀差”
李小伟等受访专家认为，新中国成立以来，依靠对农业农村的“剪刀差”式提取，一些地方工业化、城镇化进程加快，带动经济快速发展。但由于对农民提取的剩余太多，也导致农村矛盾冲突增多。新时期农村征地拆迁、环境污染等冲突多发，仍然是这种“掠农式”发展不良后果的延续。
郑风田、党国英等受访专家和湖南省常德市政法委副书记饶南丙、江西省丰城市政法委书记郑晓勇等受访干部表示，当前农村地区的许多矛盾和冲突，正是源自一些地方的城市对于农村的新“掠夺”方式，有的地方对农村仍然是“口头重视、口号重视、口水重视”。
湖南省民调中心主任梁乃文介绍，近年调查情况表明，农村老百姓的满意度相比城市要低，说明政策服务重点还是在城市，公共服务、公共产品向农村延伸的力度远远不够。
受访的多位专家和基层干部表示，为维护农村社会稳定，各级党委政府应当从思想层面继续破除“重城轻乡”观念，从政策决策层面真正重视农村、充分尊重农民意愿，加快推进农村经济发展，依靠发展促进和谐，减少经济发展对农村、农业、农民的“掠夺”。
具体而言，一是要加大区域经济支持力度，对外出务工村、纯农业村等发展较慢的村庄给予政策支持，帮助他们发展经济，缩小村庄之间的发展差距。二是加大对贫困农民的帮扶力度，通过技术培训、结对帮扶等方式，帮助贫困农民发展生产，脱贫致富，缩小农民之间的贫富差距。三是在征地拆迁补偿、农村环境保护等领域，要创造机会让农民群众参与决策的全过程，切实保障农民利益，切不可与农争利对农民造成伤害。
受访专家还建议，要加快城乡一体化进程，加强工业对农业的反哺、加大城市对农村的支持力度，加快发展农村民生和社会事业，快速推进公共服务和公共产品向农村延伸。积极贯彻落实中央系列惠农政策，因地制宜扶持农业生产，着力提高农民收入；以水、电、路、林、暖、气等基础设施建设为核心，切实改善农民生产、生活环境；推进村级卫生室、文体活动场所、便民连锁店等公益事业建设，严格落实新农合、新农保、农村低保等社会保障措施，提高城乡统筹水平。
乡村治理求变
据本刊在各地调研了解，随着“三农”格局快速变革，农民诉求复杂多元，而相应的乡村治理在一些地方还显得滞后，干群关系疏远，也给农村稳定带来现实挑战和长期隐忧。
饶南丙等基层干部和专家说，改革开放以来，农村传统乡土社会加快向现代多元社会变革，农民身份和生存状态发生很大变化。特别是税费改革后，农民对基层干部的依附感弱化，更加呈现一种松散状态，国家和集体意识逐渐淡化。
安徽省蚌埠市固镇县刘集镇镇长路军说，基层流行的一段顺口溜颇能说明这种变化：农民“吃饱喝足不找你，外出创业挣钱不理你，遵纪守法不求你；出现纠纷就找你，不给解决就骂你，解决之后感谢你。”
另一方面，受访村民也反映，当前部分地区路修得越来越好、干部交通工具越配越高级、电话视频等联系工具越进步，而干部下乡入村调研、联系群众的积极性和本领却越来越弱。
据本刊调研了解，村务公开在有的地方还流于形式，成为农民不满的焦点。包括贪污受贿、侵吞集体资产、处事不公等在内的村干部作风问题，也是引发不满的重要原因。从山西等地实际看，在村委换届选举前期，由其引发的农村信访也呈多发态势。
随着近年农村各项事业发展，农民对公共服务和社会管理的要求越来越高。在此过程中，较多出现因假劣农资、经济纠纷、农产品价格、看病贵、收入分配不公、农村社会治安案件等因素引发的矛盾冲突。这些领域由于涉及政府的公共管理和服务，更容易造成干群关系恶化。
中国人民大学农业与农村发展学院的一项调查表明，有7成农户表现出对目前社会经济生活各方面存在某种不满。虽然目前这种情绪并未上升为直接的冲突事件，处于“潜在”状态，但若解决不好，很容易引发直接冲突。
董筱丹等专家说，“三农”格局发生重大变革后，我国以道德力量为核心的传统乡绅治村模式正在解体，而新形势下适应农村现状的新的治理模式尚未形成，一些行政指令型管理、维稳短期行为等传统农村社会管理思维和方式依然大量存在并运用，都导致农村矛盾积淀且化解难度增加。
受访专家认为，乡镇政府及村级自治组织是维护农村稳定的“前哨”，但目前乡镇政府责权利严重不对等、村级组织则存在“泛行政化”倾向，导致他们忙于应付经济发展指标和上级交办的行政性事务，而对新时期农村农民要求的矛盾调处等社会管理职能，以及公共文化等服务职能顾及较少，存在管理与服务的能力、水平不高问题。
受访专家和基层干部建议，应当加快乡镇机构改革步伐，推动其由行政管理型政府向服务型政府转变，可借鉴城市行政服务大厅模式，根据农民实际要求和地方实际统筹设立办事窗口，提升乡镇政府为农服务的能力和水平。安徽亳州、江西丰城等地在这方面的探索受到农民欢迎。此外，要去除村级组织“泛行政化”，使其真正发挥代表农民利益、为农服务、管理农民的自治功能。
近年农村出现大批农民专业合作社等新型经济组织，其为农“代言”与维护农村稳定的功能也受到广泛重视。
湖南省常德市石门县不久前因道路损坏，农民的橘子运不出去，意见很大，最后是当地柑橘协会牵头把收购人请进来，把货拉出去，还找到市委书记当“推销员”。“协会在上访户中有很大的影响力，可以发挥社会稳定器的作用。”常德市维稳办主任毛世秋说。□
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