用官方的说法，上海交通在过去十年里变化巨大，基本兑现了当初“畅达、安全、舒适、清洁”的承诺。在上海过去的经验中，既有巨大成就，也有些许遗憾

　　本刊记者/朱雨晨

　　谈及中国的交通问题，同济大学交通运输管理系教授杨晓光对《中国新闻周刊》评论称：“城市交通是‘天大的小事’，如果全社会不能对此给予重视并尊重其科学性和专业性，简单为之的话，中国的城市交通就像温水煮青蛙，大家都在煮这只青蛙，慢慢就煮死了。”

　　而上海近30年的经验是，在城市化高速扩张的同时，煮青蛙的水却为慢热，并时有下降，所以青蛙至今保持着活力。那么，上海的“水温控制”，至少做对了一些事情。

　　2002年，《上海市城市交通白皮书》正式公布，这是中国大陆第一本交通白皮书，也是当时上海市政府对公众的承诺。十年之后的今天，2002版白皮书到期，而上海交通的变化之大，已“不可以道里计”。按照官方的评估，交通白皮书上的承诺——“畅达、安全、舒适、清洁”，基本已兑现。

　　30年代的路，90年代的车

　　现年77岁的徐道钫先生，是上世纪80年代上海交通规划的主要制定者之一。他的工作室所在的汉口路、四川中路路口，及其附近的数个街区、数十条道路，历史上只进行过有限的改善，基本保持着百年前的大致风貌。

　　上世纪80年代，徐先生担任上海市规划院负责交通的总工程师时，面对的也是一样的道路风貌。当时地下没有轨道交通，天上没有高架，地面上也没有较大容量的干道。这是一个30年来少有变化的老城。

　　历史资料显示，1949年上海的城区面积为81平方公里，人口400余万。市区以南市华界、公共租界、法租界三块地区为核心，覆盖今日黄浦、静安、徐汇三区的大部。其中，南市的街区形成于1840年开埠之前，当时以步行、马车和船运为主要交通工具。直到今天，以城隍庙为核心的上海老城厢，道路最为狭窄拥挤，大部分路段都不具备机动车通行能力。公共租界和法租界的路网形成于20世纪初，马车时代向汽车时代转型之时。

　　上述三大区域因为历史原因自成体系，而相互隔离。直到上世纪80年代末，中心城区(指今日内环以里约100平方公里)的断头路、丁字路依然常见。而此时， 城区面积已经扩长了一倍有余。主要是以浦西城区为核心向南、西、北三个方向“摊大饼”。这种城市扩张方式已备受指责，但在资金普遍匮乏的计划经济时代，“摊大饼”是必然选择，因为它便宜。

　　当年，上海能用于改善自身交通条件的资金很少。要将中心城区的道路拓宽，或挖地铁，或建立卫星城并打造快速交通干道，其所需资金是天文数字。因此，更符合当时的经济能力选择，自然是沿着城市边缘扩张城区，并延长原有的公交线路。

　　但问题在于，城市向外“摊大饼”的过程中，大量建造的都是居民居住区，他们仍然要回到中心城区就业，或在市中心换乘才能上班。于是，至上世纪80年代末90年代初，上海在高峰时期的公交运输已达到超饱和，中心城区路面严重拥堵。当时媒体的说法是“30年代的路，90年代的车”。

　　1986年，以自行车为主要出行工具的上海人占30%以上。不少人宁可骑三四十公里自行车也不愿去“挤公交”。“非”“机” 混行，使机动车的通行能力更受限制。徐道钫记得，最惨的时候，中心城区平均车速为每小时5公里，和步行一样，而且车上还挤得一塌糊涂。

　　高架道路只是抗生素

　　1987年，广州人民路高架路通车，那是当时现代化城市的地标之一，给了全国的城市规划、市政管理者不小的刺激。上海有关方面也曾希望在拥堵无比的西藏路上空造一条高架路，缓解地面的压力。

　　徐道钫对《中国新闻周刊》回忆说：“我对修高架是心存顾虑的。”但迫于实际的交通压力，徐道钫曾主持规划了上海市高架汽车专用道的系统方案，规划于1985年完成。回忆往事，徐道钫说，这个高架系统也是当时条件下不得已的办法，“因为有副 作用，有点象我们治病，虽然知道抗生素有副作用，但不得不使用，因为能救急。”

　　时至今日，上海中心城区的高架道路总长不过100多公里，仅占该地区道路总长的十分之一，却承担了30%以上的车流量。

　　它的核心，是环形中有一个十字，因此路网体系对各个方向的车流都能分解。后来上海建成的中环、外环，都是以中心十字为基础，扩大了这个网络。上世纪90年代以后，全国各地兴起的城市高架道路，不少是在拥挤路段上空修高架道路以期望缓解交通，高架之间未成系统，结果无异于在天上造了一条狭长的停车场。

　　即使是上海，也经历过类似的尴尬。一位开车近20年的出租车司机对《中国新闻周刊》回忆：“我记得清清楚楚，延安路高架通车的时候，新闻里讲能15年不堵车。结果那个月底就堵上了。”当时，“申”字型高架的中心点，南北高架和延安路高架的交汇处尚未完工通车，使延安路东段车流只能向地面疏导，自然被红绿灯堵了上来。

　　1987年，即高架规划完成的第二年，上海就开始将主要干道拓宽，之后是1992年的次干道拓宽。徐道钫说，这也是不得不做的，实际是在还历史的旧账，将租界、南市华界、以及铁路造成的分割打通。

　　习惯用东南西北指示方向的北方人，初到浦西生活时，都会对上海歪歪斜斜、像麻花一样扭来扭去的道路感到头痛。但时间长了，尤其是开上一段时间的车后，大家也都承认，这看上去挺别扭、貌似未经规划的路网，却从来不会瘫痪。当高架道路上已是一片红色指示的时候，地面上的车流总还能缓缓挪动，而且不时能找到小路逃出生天。

　　这是因为，租界时代设计的路网要兼顾人、马车和汽车的不同需求，道路窄而密集，平均每平方公里土地拥有道路10公里以上。也就是说，路和路间距较近，相隔300米左右必然有另一条路。半个世纪之后，这些毛细血管一样的支路依然功能强大。因而，浦西的原租界地区至今在整个上海交通状况中仍是最好。

　　浦东的得与失

　　上世纪90年代初的浦东开发，是此后全国建设城市副中心的先驱。以此方式疏导人流，解决城区过于拥挤的城市病，又避免在老城里建造一个新城。这一规划方向在当时非常先进，但在交通规划上，它留下的遗憾也值得检讨。

　　1991年南浦大桥开通之后十年，黄浦江上下先后建造了5座大桥、3条隧道，但跨越黄浦江并未见得容易。因为上述8条通道还在收费还贷，等于人为制造了交通拥堵。直到2000年5月1日，大桥、隧道才停止收费。之后，从南京路连通陆家嘴、直达世纪公园的地铁2号线也于世纪之交开通，通勤时间大规模缩短，浦东的房价开始上涨。

　　反思浦东的问题，《中国新闻周刊》采访的专家们都认为，重要教训就是“摊子铺得太大了”。原浦东新区面积为532平方公里，而整个上海外环以内的面积是660平方公里。从地图上就可以清楚看到，浦东在内环中的区域很小，相当大部分还在外环以外。在开发之初，自然都还是农田。

　　长期研究交通规划的同济大学科学研究院副院长陈小鸿告诉《中国新闻周刊》：“这种尺度大、开发强度不均衡的格局，而且上海市轨道网规划建设对浦东发展支持不够，决定了浦东的公交供应水平有先天不足，没有吸引力。人们就会选择更快速的交通工具。”也就是说，居住在浦东的居民，已经形成对小汽车的依赖。

　　陈小鸿感慨道，浦东在规划之初，并没有发展私人小汽车的意愿。现实的结果却是，公交线路即使铺到楼盘门口，也很难对住户有吸引力。典型如世纪公园周边的住宅区，从大门进到住户的家门，往往要步行10分钟。这种现实状况已经形成，如今再强调公交优先，集约出行，难度之大可想而知。

　　另一大教训也和“摊子太大”有关。为了快速推动建设，让开发商整块拿地，结果出现了和浦西高密度路网截然相反的“大街坊”格局。“土地出让之后，主干道，快速交通道路由政府规划建设，一般不会有问题。但其下级别道路由开发商承担建设任务，那么利益驱动就不会让开发商去建密集的支路。”陈小鸿说。结果是，相比于租界地区每平方公里拥有10公里以上道路，浦东的路网不足4公里，还不如北京的4.4公里。所以，浦东的“路格子”要大得多，道路间距至少500米。

　　最昂贵的金属，一体两面

　　1994年，中国社会尚未进入私人小汽车时代，上海已推出了机动车牌照拍卖制度。2004年，“牌照拍卖”被推向社会公开操作。即使在当年，上海车牌已站稳在均价2万元以上，故一直被戏称为“全世界最昂贵的两块金属”。

　　上海著名律师斯伟江曾公开起诉，质疑这项制度的合法依据。但即使是斯本人，也承认“牌照拍卖”对于上海的机动车总量控制有效，避免了上海的私人小汽车快速增长。而且相对于国内其他城市正在实行的强制措施，牌照拍卖也相对更加公平合理。

　　回到1994年设计该制度的起点，“牌照拍卖”是上海当时能选择的最好办法。差不多十年以后的2003年，伦敦才正式启动了“拥堵费”，立竿见影地疏导了中心城区的拥堵。那么，伦敦的经验是否可以引入，尤其是代替上海的“牌照拍卖”？

　　“上海几乎不可能实行征收‘拥堵费’，因为城市结构不一样。伦敦的私家车主要在郊区，所以‘拥堵费’是针对进入中心区域的车收费，而对市中心的住户不收费。而上海的情况是，核心区域的小汽车拥有率最高，如果学习伦敦，就等于是大部分车不收费。这当然不合理。”同济大学交通系教授潘海啸对《中国新闻周刊》解释说。

　　“牌照拍卖”是上海市提高私人小汽车使用成本的方法之一。早在21世纪初，上海的中心城区每小时停车费已达10元。当时，北京国贸大楼路边停车费仅为2元/小时。至2006年，上海的中心城区停车费统一为15元/小时，全国最高。虽然对细节尚有争议，但几乎所有的受访专家都同意，提高中心城区小汽车的使用成本，是上海市政府十几年来坚持做、而且做对了的事情。

　　同济大学教授杨东援的分析是，对小汽车的需求，随着社会经济水平发展呈“S”型曲线，中间的一段是疾速上升期。“上海出台限制政策的时间点恰好是在S型曲线刚刚开始上升的时候，所以，对未来的需求总量具有压低作用。如果错过了这个时间点，已经形成对小汽车使用的依赖性和渴望，再用了政策去压，效果也不会好。最多只是一个死缓，后面还得出事儿。”他对《中国新闻周刊》说。

　　截至今年上半年，上海注册的私家车总数为129万辆。官方近期宣布：“通过车牌拍卖政策，十年累计削减超过150万辆的潜在私车增量。”也就是说，一半以上的消费增量被削减。

　　但行至今日，这个制度的后遗症正逐渐显现。首先是非沪牌照汽车的问题。上海市建交委于今年7月宣布的数字称，常年行驶在上海的非沪牌小汽车已达56万。平均每3.5辆汽车中，就有一辆为非沪牌。这个群体一直是管理的难题。非沪车辆唯一的限制，是高峰时间不能上中环以内的高架道路。但是，《中国新闻周刊》记者曾几次在该时段实地观察，发现高架上的非沪牌比例并不低，至少占十分之一。

　　目前，上海小汽车牌照的拍卖价已站稳在6万元以上，市场预期10万元指日可待。甚至有金融机构推出了针对这两块铁皮的金融服务——“车牌贷”。上海人难道疯了吗？

　　其中原因有二。其一，随着价格稳步上升，上海车牌已体现出投资保值价值。其二，随着机动车绝对总量的上升，中心城区的拥堵仍在加剧，因而产生的心理预期是，“官方肯定会继续出招，而且先对非沪牌照开刀”。以此推理，上海牌照的含金量自然有增无减。

　　与牌照相关的另一个问题，是上海的停车资源比道路资源更为紧张。9月底，上海市交通运输和港口管理局局长孙建平披露的数据是，目前中心城区的车位缺口是36万，夜间停车缺口达到40%。连他本人都有些纳闷，上海这么多车，晚上是怎么停下来的？

　　可见，总量控制虽然有效，上海仍然面对着私人小汽车时代的巨大压力，而且远比路上的滚滚车流更复杂。上海官方也一直坚持，“牌照拍卖”只是阶段性措施，但如何完善，难度并不比当初设计要小。

　　世博会效应

　　上世纪90年代初，上海大众汽车的德方代表曾提问：“上海为什么不多建一些路，发展私人小汽车呢？”郑时龄教授则调侃着回答：“你们干吗不多生产一些直升飞机不要走路面呢？”20年后，郑教授对《中国新闻周刊》说：“当时就有感觉，路不可能无限制建下去。小汽车在发展，和公共交通之间的关系到底在哪里？上海的幸运，在于这种共识，形成于私人小汽车大发展之前。”

　　而当时上海市规划院交通规划的负责人、总工程师徐道钫先生记得，1984年上海总体规划中的地铁网，包括7条线路，139个车站，179公里的地铁规划网。1986年的计算结果是，上海中心城区道路网的容量，只能承受35万辆机动车的交通量。而城市化的速度正在加快，所以他认为179公里轨道网络远远不够。到了1992年，徐道钫主持完成研究报告，提出460公里左右的轨道交通网规划。

　　这一研究成果开始时令许多人意外，对其现实性产生一些疑虑，但最终被大家所接受。

　　回顾历史，上世纪80年代后期的规划，90年代的决策，并实施至21世纪初，这十几年是奠定今日上海交通状况的决定期。

　　2010年举行的世博会，让上海迎来了发展轨道网络的另一个机遇期——地铁从3条线跃升至11条线，278座车站，总长近430公里。更重要的是，上海地铁的网路效应明显，特别是内环线以内，70%以上的地区，步行10分钟，约500米即可到达轨道站点。其中浦西的比例更高。

　　杨东援向《中国新闻周刊》回忆，他参与制定世博会的交通规划研究时，对是否保留少量私人小汽车的停车场仍有犹疑。没想到市政府方面却表态坚决引导转向公交。

　　与北京奥运会、广州亚运会不同，上海世博会时间长达半年，意味着不能用小汽车限行、全市放假等非常规手段疏导交通。而且，世博会园区位于市中心，意味着客流将与上下班高峰客流有相当程度的重叠，因而只能依赖公共交通的能力提升完成输送。

　　世博会期间，地铁客流曾创下了单日754.8万的纪录。孙建平记得，当时地铁里的人“像泉水一样往上冒”。这个纪录在当时可谓惊心动魄，媒体发稿时在标题中都打上了惊叹号。而随着城市化的推进，上海的总人口，和通勤中心城区的人流量会在世博会之后持续上升。

　　果不其然，不过一年半之后，在运营里程并未明显增加的情况下，2012第一季度的日均客流已接近700万，超过700万的天数已频繁出现。这一次，全城已处之泰然。

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