寻找改革新动力

　　■策划/本刊编辑部   ■执行/杨 　敏  王运宝 　贺海峰

　　策划人语

　　眸然回首，又是一年。不知不觉，“地方公共决策系列评选”已经走过8个年头。   

　　刚刚过去的2012年，是在社会转型的斑驳底色中凝聚共识之年，也是“中国梦”实现征程上承前启后、继往开来之年。而地方公共决策，也正涌动着新的趋向，萌发出新的希望。

　　盘点2012地方公共决策，我们又有很多新的发现。呈现在您面前的三份榜单——“十大地方决策新锐人物”、“十大地方公共决策镜鉴”、“十大地方公共决策试验”，是从《决策》团队精心梳理的60个案例中，经过专家评审和网络投票产生的。   

　　我们的主题一以贯之“向上的力量”，因为我们笃信，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。尽管地方治理离“善治”二字尚远，但是，方向感还在，价值观还在，民间的期待还在，官方的努力还在。

　　新动力，何处寻？

　　■杨 敏

　　2012年，吁请官员公开家庭财产的社会情绪达到一个新的临界点。

　　围绕着官员财产公开，地方改革实践已经花开27个县市，立法动议至今也有18个年头。

　　一项改革兜兜转转、起起伏伏，至今未能在顶层设计上找到接口，致使多地探索偃旗息鼓。

　　地方创新遭遇关山重重的，又何止一个官员财产公开。乡镇公推公选时断时续，多达300个乡镇的试点经验，虽已积累了较为成熟的改革技术，但“星火”远未燎原；户籍制度改革上，广东“积分制”，成都“一元化”改革，都仍属于孤本性质，隔绝城乡的制度幕墙，仅靠基层之力断难洞穿。

　　近5年来，那些曾经处于改革风口浪尖的符号性人物，也已渐渐淡出人们视线，郭宝成获“保护性提拔”退居二线；罗崇敏壮志未酬离开政坛。

　　扼腕嗟叹之余，一个问号浮现出来，从何处去寻找改革的新动力？

　　一直以来，地方政府创新动力来源有三，是谓压力、激励和制度。

　　从压力来看，百姓吁求、区域竞争、彰显政绩、实现抱负，对于主政者来说，上下、内外皆是压力。

　　压力足够，但是激励不足。按照管理学最基本的激励理论，正强化和负强化，皆需以反馈及时为第一要义。

　　对一项改革试点工作来说，正强化无非两条，一是上级给予首肯，大范围复制推广经验；二是对改革主导者的擢升和提拔。负强化，则是对尸位素餐、碌碌无为者，以及对庸官懒政的不容忍、不姑息。

　　但是，现实环境又如何？

　　鲁迅曾发问，“我独不解中国人何以于旧状况那么心平气和，于较新的机运就这么疾首蹙额；于已成之局那么委曲求全；于初兴之事就这么求全责备”，这一问放在今日，依然振聋发聩。

　　几十年后的今天，满足旧状况者，维持已成之局者，对新兴事物求全责备者，远远多于能够擅用新机运，推动改革创新之人。

　　对改革者来说，更多时候上级最大的肯定就是默许，而不是旗帜鲜明的肯定，更鲜见及时而坚定的褒奖。

　　如果那些政绩平庸，没有改革创新精神，得不到百姓拥戴的官员反得擢升，就会进一步挫伤改革创新的积极性，继而消弭改革动力。

　　闯禁区、触红线，是所有改革者都无法规避的现实尴尬。仅以“党代会常任制”改革为例，其以全委会代替常委会的做法，就与现有《地方党委工作条例》规定不符。

　　改革需要灵活变通，而制度的穹顶又是最具刚性、不易突破的。在此穹顶之下，如果制度创新未能及时跟上，未能提供更为宽阔的改革空间，任凭改革者左冲右突，最终也会徒劳无果。

　　地方政府自下而上的改革模式，其三大动力源已有两处出现障碍，激励不足、制度保障不力，致使诸多改革行而不远。

　　“曾经阔气的要复古，正在阔气的要保持现状，未曾阔气的要革新”，今天，中国改革面临的利益格局，依然像鲁迅所言“大抵如此”。利益多元、羁绊甚多，尤须上下戮力同心、斩荆披棘。

　　于是，“改革有风险，不改革有危险”，成为2012年最直抵人心的一句警言。■

　　地方治理8年图景

　　■本刊记者 王运宝

　　“表哥”杨达才会不会又是一起舆论监督的“烂尾”？

　　2012年12月，微博上对“烂尾”的讨论，引起广泛共鸣。从陕西省纪律监察部门宣布免去杨达才职务的9月20日算起，100多天过去了，还没有任何关于杨达才的调查结果发布。同样的事情也发生在重庆，63小时“秒杀”一位正厅级官员雷政富，但是雷本人到底涉嫌何种违法行为，至今没有明确的调查结果。

　　但这并不是2012年独有的现象。 梳理《决策》杂志8届地方公共决策系列评选的案例，媒体监督遭遇“烂尾”已多次出现过，由于2012年微博反腐的兴起而显得更加突出。如果说2010年是“微博元年”，2011年是“政务微博元年”的话，2012年就是“微博发力年”，更多的地方公共决策案例因为信息渠道的发达而被公众所知。发生在陕西的“表哥”事件，只是8届地方公共决策系列评选中的一个案例。

　　当普遍认为中国进入又一个改革“窗口期”的当下，本刊对2005年到2012年的地方公共决策系列评选做了一次梳理，从中寻找哪些地方是创新样本的集中地？什么领域的创新最多？新锐人物会呈现什么样的分布状态？

　　哪里是创新高地

　　哪个区域的创新样本和新锐人物最多？是浙江、广东还是四川呢？

　　为了绘制一幅地方创新的分布地图，本刊记者以创新样本和新锐人物为统计对象，对2005年、2007年、2011年、2012年的全部候选样本，2006年、2008年、2009年和2010年的上榜样本，共240个进行了梳理。

　　从创新的区域分布来看，在240个案例中，广东省最多，占了30个，其次是江苏29个，浙江25个。粤、苏、浙三省都是经济发达地区，地方创新同样非常活跃。接下来，超过10个的省份，分别是湖北15个，湖南、四川、安徽13个，河南12个。

　　而作为经济大省的山东，只有6个，与西部的陕西相同。在8届地方公共决策系列评选中，山东每年入选的数量都相对较少。与山东同为东部沿海省份的辽宁、河北、福建三省，同样较少，分别只有2个、7个、2个。

　　综合各省市的经济发展水平与地方创新数量来看，经济总量前5位的广东、江苏、山东、浙江、河南，在地方公共决策创新上的排序变成了广东、江苏、浙江、河南、山东。

　　从这张地方公共决策“创新地图”上看，粤、苏、浙3省无疑是地方公共决策的创新高地，但在省内的分布，却是两种截然不同的状态。在广东省，广州、深圳、佛山、东莞这“经济四大金刚”，共有16个样本，占广东省的一半多，呈现地方创新高度集中的状态。在苏浙两省，则是全然不同的分散式分布，江苏的13个地市、浙江的11个地市，全都出现过新锐人物或地方创新样本。

　　从东部经济区来看，长三角地区的苏浙沪三省市合计为59个，珠三角经济区有24个。环渤海经济区的京津冀鲁辽五省市共有21个，环渤海经济圈在三大经济区中虽然面积最大，但数量却是最少的，还不及珠三角的广东一个省。

　　在中西部地区，中部六省共有59个，主要是集中在安徽、湖南、湖北和河南。由此可见，中部的地方创新与中部崛起战略的经济发展，呈现一种同步提升的状态。相对来说，在西部，只有四川省是8届地方公共决策系列评选中的一个高地，每年都会有超过2个创新样本或新锐人物出现。

　　有哪些标杆城市

　　如果从单个城市来梳理，除去京沪津渝4个直辖市，出现新锐人物和创新样本最多的城市是成都和武汉，都是7个；其次是深圳与南京，为6个；然后是佛山有5个，其他超过3个的城市有广州、杭州、绍兴、青岛、徐州、合肥、贵阳。

　　在这些地方公共决策创新次数多的城市当中，深圳与成都具有特殊意义，发生在这两座城市市域内的创新不仅数量多，而且领域广。深圳作为改革开放的标志性城市，在过去8年里，多次面临“改革意识消退”的争议，但地方创新一直在努力探索。

　　成都虽不像深圳拥有特区的帽子，却在地方创新上用实际行动打造出一个标杆城市，本刊在梳理成都市的创新样本时发现。成都的各个县区在创新上竞相前进，有新都区、锦江区、双流县、温江区、武侯区先后上榜。

　　最后，把眼光从城市转移到地方新锐人物，80位上榜的地方决策新锐人物的分布地图上，江苏省最多，有14位；广东省位居榜眼，有10位；接下来是湖南有9位，浙江有7位，河北有6位。

　　由此可见，新锐人物与地方公共决策创新样本前6位的广东、江苏、浙江、湖北、湖南、四川，不完全一致。广东的创新样本最多，但新锐人物落在江苏后面，湖南则超过浙江。

　　这里，四川尤其值得关注。在地方创新样本上，四川是西部的创新高地。但是，放在8届地方公共决策新锐人物榜我们却发现，四川省上榜的地方领导人物并不多，只有4人次，并没有进入到前列。相对来说，广东、江苏、浙江、湖南4省，在地方创新样本与新锐人物榜单上，存在一致性。实际上，这也契合外界对这4个省份的印象，其中湖南省在张春贤、周强相继主政湖南以来，地方创新样本和个性化官员持续涌现。

　　什么主题是创新靶点

　　“在2012年的这20个候选案例中，新安江流域跨省生态补偿试点是给我深刻印象的创新之一，这种创新代表一种方向性、趋势性，是在走正确的路。放大了说，是为建设生态文明、美丽中国做试验。”中央编译局比较政治与经济研究中心主任何增科对《决策》分析说。

　　在此前的创新榜单上，2005年的长三角排污权交易，焦作从“黑色印象”到“绿色主题”，都是同一类的试验样本。放大到8届地方公共决策榜单的80个地方创新样本，哪一类改革出现的更多？什么样的主题更能成为地方公共决策的创新靶点？

　　统计发现，乡镇基层民主改革有5个。特别是2005年前后，乡镇基层领导的“公推直选”，在各地大量涌现，乡镇政改由此成为地方公共决策评选的一大看点。但从8年来的走势来看，还出现值得关注的另一个现象，即乡镇选举类的改革创新点越来越少，2011年只有一个上海浦东新区高东镇的乡镇“公推直选”。但这个样本并不是2012年最新出现的，而是从2006年开始坚持下来的，并且还有上海市委层面的支持。

　　在80个创新样本中，干部人事制度改革有10个；行政体制改革有12个，其中包括随州大部制、顺德大部制这两个著名的地方改革创新。相对于行政改革，党委领域的改革显得较少，80个上榜样本中，只出现过4次。而纪委系统只有1个，是2012年的三门峡“大纪检组制”。同样榜单上较少的还有地方人大系统，有2次，是2007年的乐清“广场政治”、2008年的四川人大在线监督。但政协领域的地方改革，在榜单上一个也没有。

　　按照创新的方向来分类，城市治理方面的创新最多，在80个上榜中有14个。在社会管理创新的大背景下，2010年后，社会管理类的地方创新增多，有7个样本上榜。在土地领域的改革创新方面，有广东集体土地流转、嘉兴激活宅基地、成都户籍改革、天津宅基地换房、武汉农村产权交易等5个样本。

　　8年来，涉及“钱”的改革多次出现，温岭参与式预算、广州“晒账本”，这两件被认为具有标志意义的财政预算公开，都登上榜单。与政府花钱相比，官员财产公开更受关注，从新疆阿勒泰的官员财产申报制度破冰，到荆门市掇刀区，再到浙江慈溪，以及最近的徐州贾汪区，都曾登上地方公共决策创新榜。总结发现，全国已有27个地方进行过官员财产公开试点，但星星之火未能汇集成燎原之势，仅仅停留在试点的层面，有的已经中断。

　　在这样的社会背景下，2012年12月24日，新华社以特稿形式公布中央政治局常委的从政经历和家庭情况，才会引发社会“围观”。比文章本身更值得关注的，是这一举动被广泛解读为推动官员财产公开的一种信号。虽然推进很难，2012年底，广东再次推出三地进行官员财产公开试点，也意味着这项被公认为反腐利器的制度，又重新上路。■

　　2012十大地方决策新锐人物

　　许勤：没阻力不叫改革

　　【入选评语】许勤是深圳历史上最年轻的市长，拥有博士学位，还有香港高等院校学位。学者评论，他将带领深圳实现从“开明政府”到“聪明政府”的转变，使深圳更具有国际视野和眼光。对于“既得利益者阻碍改革”问题，许勤也不回避，“没有任何阻力的话就不叫改革了。”

　　“生态书记”李军

　　【入选评语】贵阳的城市故事，与其说是受益于主政群体的刻意求变，不如说是受困旧有发展模式后的悲壮突围。而作为贵州省委常委、贵阳市委书记李军的自我言说，与其当成一出改革官员挑战陈规积弊的跌宕脚本，不如视为新形势下识时务者为俊杰的乐观案例。

　　陈伟与枣庄转型

　　【入选评语】“枣庄城市转型，不是凤凰涅槃，是一个蜕变的过程，一个非常痛苦的过程。”2007年开始，枣庄市长陈伟发起“三大战役”。从发展煤化工到重建台儿庄古城， “敢干巧干会干”的陈伟无中生有，再现了枣庄曾经“一河渔火、十里歌声、夜不罢市”的繁盛景象。

　　曹新平：“零障碍”书记

　　【入选评语】2012年初，徐州市委书记曹新平发现，机关办事程序中人为设置的“软梗阻”较多，群众“不跑几趟办不成事、不找熟人办不快事”。他雷厉风行，实施百姓办事“零障碍”工程。短短7个月，被问责干部共有213名，其中停职、免职、辞退44人，堪称“全国之最”。

　　杨安文：重典治官

　　【入选评语】湖北鹤峰县委书记杨安文强力推行“治官”，引起诸多关注。“我批评过很多一把手，全县科级单位一把手给我写检讨的有40多个，确实得罪了一些人”。但是，选县委书记，他是全票当选。有人质疑“重典治官”是一场秀，杨安文说，“在鹤峰已经干了6年了，一个人能作秀6年，那也不简单”。

　　陈德荣：搏击金融风暴

　　【入选评语】2010年7月，陈德荣调任温州市委书记，上任伊始便开始推行一系列铁腕改革，从土地清理整顿、大拆违到环境再造。与温州人早已习惯的“无为而治”截然相反，陈德荣“积极有为”的鲜明风格被当地人称为“陈氏改革”。

　　黄建忠：“公推直选”试水者

　　【入选评语】早在2006年，高东镇被上海市委选为首批“公推直选”产生党委班子的两个试点乡镇之一。从镇长到镇党委书记，黄建忠经历了两次“公推直选”的考验。他呼吁要进一步深化试点改革，“建议考虑进一步放低组织推荐候选人的占比。”

　　吴新福与官员财产公开

　　【入选评语】2012年1月，江苏省徐州市贾汪区推出“勤廉评价系统”，要求全区600多名科级干部要在网上如实公布其个人财产。对此，区委书记吴新福表态：“要公示就一视同仁，要上网就上外网，要公开就彻底公开。或许，还能为全国官员家庭财产公示制度探条路。”

　　改革书记蒋建明

　　【入选评语】江苏省沭阳县自从“明星官员”仇和主政之后，一直以改革而闻名。用一位退休干部的话说，“你要是没有搞点创新，你都不好意思说在沭阳干过。”2002年，沭阳改革风头正劲的时候，蒋建明来到了沭阳，半年后担任县长，2009年接任沭阳县委书记，开启了新的改革历程。

　　“行思者”邓伟根

　　【入选评语】“邓sir”、“潮人”、“根哥”，这是记者与网友对佛山市委常委、南海区委书记邓伟根的惯常称呼。在他们眼里，这位博士书记身上兼具黄飞鸿的豪气果敢与康有为内在的文才韬略，而邓伟根现在主政的南海，正是黄、康二人的故里。

　　改革派，是哪种“派”

　　■  杨 敏

　　2012年8月，一位基层改革派官员走向仕途终点。船到码头车到站，是每一个体制中人无法逃脱的宿命。60岁的云南省教育厅厅长罗崇敏，留下了一个渐行渐远、壮志未酬的背影。

　　他是继仇和之后，最受关注的一位符号性人物。从推动红河州乡镇直选，到取消全省中考，在同僚眼中，这是一个不安分的搅动者。

　　卸任演讲中，他这样定义自己：“理想而又现实，传承而又批判，坚守而又革新，众行而又孤鸣，坚毅而又柔情，服从而又不顺从，高调做事而又低调做人……”

　　改革者如斯，他们都善于在现实土壤载种理想主义的花朵。今年获选“十大决策新锐人物”的基层官员，无不如此。

　　他们与罗崇敏一样，面临的是“一个官本位思想非常浓烈、潜规则非常强势、价值迷茫非常突出、实用主义非常盛行的时期”。

　　在这堵坚硬而又无形的“墙”面前，可以选择动不越规，行不逾矩；随众而行、墨守成法，这是一个政治风险较低，执政成本较小的路径。然而，总有人想去改变。

　　或许，我们无法想象曹新平在徐州推动“无障碍工程”所遇到的障碍，杨安文在鹤峰实施“重典治官”所遇到的阻力。吏治清明，是曹、杨心中理想主义的火花。对治下出现的钻营取巧、骄横不法行为，头发上指、目眦尽裂，以至于不惜将自身置于“火山口”，也要出拳整饬，这样的“不容”非树立领导威仪可以解释，这是抱负心和责任感使然。

　　近几年，让我们深感困顿的是，改革动力的消退，创新动力的消解。无论是两年一度的“中国政府创新奖”评选，还是一年一度的“地方公共决策系列评选”，改革样本和创新案例，都是有减无增。

　　金融危机以来，经济增势放缓的同时，是社会矛盾的集中爆发。对于主政一方的官员来说，他们如同在钢丝绳上演杂技，目的只有一个——维稳。

　　维稳语境，说到底是一种政府治理的不自信，“维”与“稳”这两个关键词，都是守成而非进取的。

　　传承而又批判，坚守而又革新，是改革者的另一种气派。于是，资源型城市枣庄，在市长陈伟的带领下，经历了5年痛苦的转型，实现“一河渔火、十里歌声、夜不罢市”的繁荣。而深陷“资本围城”的温州，市委书记陈德荣一改往昔浙江地方政府“无为而治”的传统，推出一系列铁腕改革，转向“积极有为”的政府。

　　无论是温州还是深圳，其增长方式都经历过斯密增长、熊彼特增长。传统经济增长，侧重于从资本积累、技术创新等物质生产要素方面寻求动力。但是，中国的改革派官员中，有了更多“诺斯增长”的信徒。他们笃信，转型中国需要依靠制度变迁和制度创新来释放新动力。

　　许勤在深圳，邓伟根在佛山，他们改革的路径选择，更多聚焦在制度创设上。

　　“众行而又孤鸣，坚毅而又柔情”，改革者是孤独的，多年过去了，我们依然无法忘记，仇和一个人走在一大群官员前面的那张图片，是多么具有视觉冲击力。

　　改革者是无情的，他们念兹在兹，那样执着于它、追崇于它、遵循于它，以至于不徇常情。

　　改革者是危险的，尤其当地方探索无法获得上级默许，地方创新无法与顶层设计找到接口的时候，人走政息与功败垂成似成定律。

　　但是，改革者是荣光的，尤其在当下高层倡导重启改革之时，“改革红利论”所唤起的广泛改革共识，或将为改革者“试错”提供更加宽宥、宽松的环境。

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