基层饭局演变史
■ 本刊记者 贺海峰
1月4日，贵州出台规定，要求省委常委、副省长和省直部门负责同志到乡(镇)、村调研时一律自带干粮、方便面，不给基层增加负担。其中，专门提到“不得接受宴请，不上高档菜肴，以当地家常菜为主”。
这项“要求很高”的新规定，在全国引起很大的震动。有评论称，此举“品”出了基层的苦涩与无奈，是党的优良传统的一种回归。
早在革命时期，歌谣“苏区干部好作风，自带干粮去办公”，曾经唱遍四方。改革开放之初，干部下村驻点自备粮票，一日三餐自掏腰包，可谓司空见惯。然而，据不完全统计，1989年中国公款吃喝开支仅为370亿元，1994年达到1000亿元，2010年突破一万亿元。有人戏称，“跑赢了GDP”。
迄今为止，中央禁止公款大吃大喝的文件发了上百个，各级党政部门发布的禁令更是不计其数。让人匪夷所思的是，公款吃喝之风却是愈演愈烈，无人敢破、无人能破。
基层饭局，走过了怎样的治乱循环？
“解决群众肚子里的油水问题”
1988年央视春节联欢晚会，牛群、李立山的经典相声《巧立名目》，对公款吃喝现象进行了辛辣嘲讽。
相声讲述了一个科长、三个秘书巧立名目公款吃喝的故事。秘书“牛群”向科长提议：“科长，大伙肚子里头可没油水了，咱能不能出去吃顿烤鸭。”科长欣然应允，并向上级打了报告，“为了纪念俄国著名生理学家巴甫洛夫诞辰139周年，举行隆重纪念活动”。四人吃了10只烤鸭，加上好酒，合计390元。
酒饱饭足，秘书高兴地说：“这样的学习形式生动、活泼、新颖、实惠，看得见，闻得着，有嚼头，有回味，下次活动还想参加。”在受到上级查处后，科长不以为意，反而振振有词：“现在干部制度改革，大家不投我的票，我就无法当领导。”
显然，当时粮食问题基本解决，肉禽蛋奶供应慢慢充裕，公款吃喝更多体现在“干部解馋”、“笼络人心”的层面。毕竟大家过去经常吃不好，甚至吃不饱，如今官员公款吃喝，从国家的角度多少有些“补偿过去被亏欠几十年”的心理，对于这种腐败现象表现出一定容忍度。
1980年代，柯云路的小说《新星》，对基层饭局有着极为生动的描述。年轻有为、抱负远大的李向南，到落后的农村担任县委书记。新官上任，他来到电业局，发现小食堂里正在举行一场宴会。原来，为了接待地区电力局的一位处长，县局30多名职工全体出动，陪同客人大吃大喝、嘻嘻闹闹。见到县委书记不期而至，县供电局书记十分激动，热情邀请李向南一起喝两杯：“李书记呀，你可得与民同乐啊！”说罢哈哈大笑。孰料，李向南扫视了一下众人，带点讽刺地问道：“知道犯了什么党纪国法了吗？”
此前，在全县干部大会上，他曾要求干部不该大吃大喝、铺张浪费，电业局显然违反了命令。李向南于是召集各局干部100多人到食堂开现场会，指着四张杯盘狼藉的圆桌，怒斥道：“一个客人，有两个陪客足够了。你们这些科长、干部，平常也是吃喝惯了、拿惯了的。我这样说你们冤枉吗？”结果没人吭气。除了要求他们自付酒席钱，李向南还责令县供电局党委成员、局长，扣发三个月工资；一般干部，每人扣发一个月工资。此外，他还宣布将在全县启动整党试点，并把县供电局作为试点单位之一。
在现实生活中，对公款吃喝保持抗拒的官员，同样不乏其人。最著名的当属时任上海市市长朱镕基，正是他倡导了影响深远的“四菜一汤”工作餐。据说，有一次他出席一项活动，发现现场摆了几十桌的酒席，全场嘉宾都在等他抵场。此时，朱镕基要求秘书在大宴会厅旁放一张小桌，给他上“四菜一汤”。可以想像，当时现场的官员是何等难堪。
尽管如此，“四菜一汤”仍然没有遏制住吃喝风。那些吃顺了嘴的官员还是能“八仙过海，各显神通”，鱼翅、燕窝都算作“菜”，大盘子里边装小盘，的确煞费苦心。
“吃喝白条”与“惟上是从”
1990年代，特别是分税制改革之后，基层财政愈益捉襟见肘。一些公务人员随意欠下“吃喝白条”，更是引起公愤。
1987年，中部某镇的刘杰，在镇上开了一家“刘杰饭店”。因其出色的手艺，饭店生意异常红火，当地的镇政府将其作为定点饭店。政府机关照顾生意当然难得，但令刘杰始料未及的是，镇政府自1995年开始便出现欠款现象，到1999年后更是一分钱未付，使得欠款总额达到17.7万元，并直接导致饭店无法经营下去而倒闭。
经过长期讨要，2005年，刘杰终于拿到镇政府的一份还款计划：暂定每年还1000元。“照这样的还法，还清17万需要170年！”刘杰一怒之下，将镇政府告上法庭。但没想到的是，镇政府却暗地里搜集了一些收条，倒打一耙，扬言刘杰欠镇政府15.4万元。
显然，这在基层远非孤案。更有甚者，直接鱼肉百姓。
1999年，李昌平调任湖北省监利县棋盘乡党委书记，他的一位老同学告诉他，自己上一年种了30亩地，倒贴了2000多元。排渍的时候，要把电管员请到村里，杀鸡、宰鸭、买鱼买肉、好酒好茶款待，否则绝不送电。“老百姓的庄稼被淹，当官的和管电的却划拳饮酒，不慌不忙……我真想杀人啊！”
然而，对于“上面”的人，基层政府必须好生招待，而不敢有半点轻慢。尽管在抱怨迎来送往、公款吃喝的麻烦，但所有地方官员都会毫不犹豫把精力投入到这个方面。
并且，权力越大、位置越重，吃喝应酬往往也就越多，并演化出了“转场”“跑片”等怪现象：在同一中午或晚上，官员转战多个酒场。官场所谓的长袖善舞、八面玲珑、左右逢源乃至滴水不漏等，无一不与这种官场应酬有关。
原因何在？不仅在于其具有公务接待的合理内核，还在于其承载着众多的官场功能。酒里乾坤大，壶中日月长。公款吃喝，不仅关乎一些官员的工作、利益、晋升以及交流媒介等官场要事，是官场各种环节的重要一环，是官场各种链条的枢纽所在。
一位局长曾去省城一部门跑项目。经过努力，省城领导终于答应批给一个100万元的项目。当晚，局长在省城一酒店宴请省城领导，以示感谢。酒过数巡，那位省城领导一连倒了满满10杯白酒，硬着舌头半开玩笑地说：“这次这个项目是100万元，现在桌上一共10杯酒。喝多少杯给多少钱，少喝一杯就少给10万元。”局长只好一饮而尽。10杯酒下肚，局长一头栽在地上，顿时不省人事，直接被送进了医院。
正如一则民谚所言：“领导干部不喝酒，一个朋友也没有；中层干部不喝酒，一点信息也没有；基层干部不喝酒，一点希望也没有；纪检干部不喝酒，一点线索也没有。”
市委书记稀里糊涂醉了
“现在再叫我去当市委书记，坚决不去，最怕的就是喝酒。有些人当了一任市委书记，基本上就倒了。”山东省政协副主席张传林坦言，喝酒场面之惨烈，不亚于三大战役。
进入21世纪以来，“主攻工业”成为市县政府的共同选择，“招商引资”成为压倒一切的“一号工程”。各地敞开胸怀拥抱客商，甚至穷尽一切办法吸引客商、争夺客商。
2007年，时任江苏省宿迁市委书记张新实到南京考察一个大项目。在吃饭时，客商突然提出喝酒，并径自向装葡萄酒的大杯倒了满满一杯白酒，说：“就这样喝！”张新实硬着头皮，一仰脖子把一大杯白酒一口干掉。
“喝，不胜酒力；不喝，就是对项目没有信心。关键时刻，只有冲上去，一切为了大项目，为了大项目一切！”张新实回忆说，结果稀里糊涂醉了，第二天上午吐了几次，难受得翻江倒海。
2008年春节过后，宿迁市县区招商小分队全部出动，奔赴全国、叩门招商。有时在同一个饭桌上，能碰头好几路招商人马，张新实戏称：“招商小分队成了吃饭游击队！”上海市委接待办一位处长惊讶地说，我们见过全国各地那么多招商的人，从来没有见过档案局的人也出来招商。一个客商当即表示，一个月之内打1000万元到宿迁来投资！
不过，“酒精”考验的公职人员也为此付出了健康的代价。2008年，山东省高唐县对该县10个县直机关960名官员进行体检，发现高血脂、脂肪肝等病高发。
2012年全国“两会”期间，一位县直部门官员到北京去招商引资，那段时间，他的神经基本上没有清醒过。粗略估算，他的肚子每天要灌进去5斤酒，包括白酒、红酒、啤酒。
“此行战果颇丰，几个投资项目已经达成意向，还结识了一批北京领导。”他说，“我是一个手里拿着药，一个手里抓着酒瓶子。还有人更厉害，有心脏病的，怀里揣着救心丸，喝酒的时候一点也不少喝。”
而武汉某医院则收治过一名银行行长。这位行长1977年分配到县银行，历任股长、副行长、行长，吃喝应酬推脱不掉，经常在外饮酒，每次一斤左右。后来，他记忆力逐渐减退，忘记自己在哪，东西找不到，智力下降，有时糊涂，到处跑。47岁那年，因弄丢重要的银行票据，被迫下岗回家。
“过度饮酒，就是在欢歌笑语中，直接攻击肝、肾、胃等要害部位。”张传林形象地比喻。
“禁酒令”能够走多远
最近几年，不少地方相继颁行了“禁酒令”。尽管赢来了一片叫好声，但改革者却也因此承担了很大压力。
2007年，河南省信阳市政府下达了“禁酒令”，要求公务员不允许在工作日中午喝酒。其实，早在2005年，河南省纪委就出台了《关于严禁机关工作人员影响公务和形象饮酒行为的暂行规定》。
这份文件申明，本规定的适用对象是全省所有公务人员；如有违反者，情节较轻的，按管理权限由有关机关和单位进行批评教育，或给予组织处分；情节严重并造成恶劣影响的，给予党纪、政纪处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。
但省纪委文件的第二条第一款后面还有个括号：(重大庆典、重大对省外公务接待活动等除外)。河南多个县市在制订本地“禁酒令”时，都照搬了这个括号。
一个投资考察团到某省辖市考察，中午市长设宴接待。开席之前，市长发话：“很抱歉，因为有‘禁酒令’，我不能喝酒，我让副市长陪大家吧。”市长走后，副市长说：“市长发了话，下午我就不用上班了。”结果喝得酩酊大醉。
但信阳则没有例外，即使省委书记来了，中午照样不给酒喝，另外还雷厉风行处理了164名干部。半年下来，全市招待费中，仅酒类一项就下降30%，节约费用4300多万元，相当于一个小县一年的财政收入。这项改革很快引起全国震动。
有趣的是，随后，河南省酒业协会在安排2008年工作时痛斥：“部分省地市政府规定‘禁止公务人员在工作日中午饮酒，明知故犯者，就地免职’，经咨询这是明显的违法行为。”他们向省人大常委会法工委、省政府法制办提出申请，要求修改甚至撤销这一规定。此事最终不了了之。
2012年，信阳市委书记王铁迁任河南省副省长。人们担心，信阳“禁酒令”会不会人走政息？在现实语境下，很多新政弹性非常之大，常常会以“一把手”和上级的意志为转移。目前，绝大多数“禁酒令”本身道德倡导性内容过多，具体责任追究等细节性规定少，缺乏实际可操作性。信阳的杀手锏是派出督察组四处暗访，最终势必疲于奔命，恐非长久之计。
而从根本上看，只有当权力被束缚，官员真正接受民众监督、向纳税人负责，才能从根本上止住“舌尖上”的浪费。
咸阳“廉政灶”试验
■ 王正攀
2006年，为减少公务接待及餐饮等费用，陕西省咸阳市结合当地实际在全国率先推出了“廉政灶”新政。“廉政灶”实施对象主要为乡镇政府，一般有两间以上专用房、有一名专职炊事员。
当地有一个形象的说法：“炒西葫芦、酸辣土豆丝、青菜炒蘑菇、辣椒炒肉，两小盘豆瓣酱和腐乳，一份锅盔馍，即为当地干部吃的一顿饭，一餐成本约40元，若6个人吃，平均一个人不到7块钱。”
此举开启了公务接待的新风，在当地引起很好的反响，不仅在陕西省全面铺开，还推广到了附近的河南、宁夏等地。中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定发布后，“廉政灶”制度则更是声名鹊起。
逼出来的“廉政灶”
早在2000年，咸阳市旬邑县、永寿县就陆续出现了“廉政灶”，当时还没有“廉政灶”这一说法。“说得不好听的话，这都是穷出来、逼出来的。”咸阳市纪委党风廉政监察室主任池剑锋坦言。
池剑锋说，旬邑县是咸阳市土地面积最大的一个县，位于咸阳北部。北边这五县，在黄土高原和关中平原交界处，是大山区，只能靠天吃饭。因自然环境恶劣，被俗称为“渭北旱”，简而言之就是“穷”。
“2000年，北边几个县财政收入少。当时干部向农民收特产税，各种税让农民苦不堪言。干部的形象也不好。后来，他们主动开了一个灶。”咸阳市纪委党风廉政监察室副主任罗三友回忆。
永寿县监察局副局长祁文博则说：“当时也没想着是创新什么的，就是结合‘没钱、有灶’这么个实际开始的。”
那时的永寿县财政逼仄到了极限。1997年、1998年，为普及九年义务教育，仅盖学校校舍一项，全县就欠了1000多万元的债务，直到2008年才还清。另外，公务员工资要拖欠半年以上，科级干部每个月300元工资都发不出来。干部形象更是一落千丈。
2005年，旬邑县还出现了一些乡镇长期打白条消费，导致餐馆倒闭，引发餐馆老板集体讨债。“每到年关，乡镇大院里就挤满了手拿白条要账的饭店老板。有些行为过激的，甚至买把锁把政府大门给锁上了。”
这才逼出了“廉政灶”的雏形：把乡镇机关食堂办成乡镇公务接待的“灶”。
“廉政灶”改变了什么
王桥镇是咸阳市泾阳县距县城最远的一个镇，这个镇的“廉政灶”办起来后，无论是上头来检查工作、调研的干部，还是到村、组督促工作的镇干部，一律在“廉政灶”用餐。没“廉政灶”之前，干部工作到哪里，用餐就放在什么地方。比如到村里去工作，正赶在饭点上，就由村或居民组招待吃饭，无形中给基层增加了负担。现在有了硬性规定，无论是省里来的大干部，还是镇上自己的干部，全部到镇“廉政灶”就餐。这样，村、组在接待方面就成了“零负担”，很受群众欢迎。
与王桥镇相比，泾干镇就在泾阳县城，迎来送往任务更大一些。“廉政灶”制度未实行时，泾干镇隔三岔五就要在饭馆里招待方方面面的客人，花销大量的接待费不说，如果让这一拨客人吃得好，那一拨客人吃得差些，意见就来了。以前上头来了干部，总琢磨着让人家吃什么，不但要吃饱，还要吃好，现在就到“廉政灶”上吃饭，有什么吃什么，大家都表示理解。有了“廉政灶”，干部作风转变了，与群众的关系更加密切了。
咸阳市“廉政灶”在开办之初，就有一套较为完善的制度约束。咸阳市规定对来客招待实行“三定”：一是定额接待，就是乡镇所有公务接待必须放在“廉政灶”就餐，不得在经营性饭店招待；二是定额开支，来客每人每餐标准为5-20元，不许上烟酒；三是定员陪同，每次接待公务来客用餐，谁主管谁陪同，陪同人数不许超过1：3的比例。咸阳市还规定， 机关干部到乡镇进行业务检查指导时，除去必须在“廉政灶”就餐外，并按每人每餐1.5-5元的标准缴纳就餐费；乡镇干部到村上指导工作，无特殊情况必须返回乡镇“廉政灶”就餐。机关单位干部不得参加乡镇在经营性饭店的公款招待，乡镇干部不得参与村级的公款招待活动。
仅有好的制度还不够，尚需要进一步监督落实。“廉政灶”开办3个月后，咸阳市纪委要求各县对“廉政灶”进行一次大检查。检查结果表明，各乡镇杜绝了在营业性餐馆接待用餐，达到了建立“廉政灶”的目的。
咸阳市的乡镇“廉政灶”是在原机关食堂的基础上发展起来的，各地办食堂的水平参差不齐，有的乡镇条件十分简陋。咸阳市纪委副书记刘爱群说，全市13个县、市、区根据各自情况，制定了对“廉政灶”的补贴标准。县财政对每个“廉政灶”拨付5000元开办经费，用于餐具的购置，餐厅的整修等，然后每个月再拨给2000元的办灶补助，确保把“廉政灶”办出水平，长期坚持办下去。
咸阳市的“廉政灶”制度得到了陕西省纪委的肯定。2009年，省纪委专门就乡镇“廉政灶”的建设进行调研，并在今年初出台了推行乡镇公务接待“廉政灶”制度意见。
据了解，推行“廉政灶”建设以来，陕西省已有1300多个乡镇办起了“廉政灶”，乡镇公务接待费用支出平均下降40%以上，有效地遏制了基层干部大吃大喝的不正之风，促进了基层干部作风的转变。
“廉政灶”能不能进城
然而，细细想来，“廉政灶”推行已经多年了，广西的乡镇有，陕西的乡镇有，四川的乡镇也有，全国各地许多乡镇都曾设立有“廉政灶”。但从目前来看，可以说“廉政灶”一直坚持下来的并不多，而且还是仅限于部分乡镇，“廉政灶”一是没有在乡镇全面“开花”，二是始终没有“进城”。正像媒体所言，“廉政灶可以从基层抓起，但不能局限在乡镇。”乡镇设置“廉政灶”一方面是出于财政上的压力，另一方面是想搞一些廉政建设创新或是控制“三公消费”。但是，只在乡镇设置“廉政灶”是不够的，毕竟乡镇财政有限，有些时候并不具有代表性。“廉政灶”制度创新必须向上一层政府拓展，比如县一级或市一级的政府，工商、税务部门也可以设置“廉政灶”，并且可以把“廉政灶”的模式固定化、标准化。
民间曾经流行一句顺口溜：“革命的小酒天天醉，喝坏了党风喝坏了胃。”这话说在点子上。吃吃喝喝，耗掉的不光是公款，更重要的是丢掉了我们艰苦朴素的光荣传统，在人民群众中造成了极坏的影响，败坏了党群干群关系。如果不坚决加以整治，后果不堪设想。
因此，遏制吃请风，我们的“廉政灶”不能停留在乡镇，还要让其“进城”，在区县级、地市级、省市级开办“廉政灶”上下功夫、下狠功夫。特别是党的十八大后，新一届中央领导集体身体力行倡导新作风，出台了“八项规定”。习近平总书记上任后首次离京视察，从深圳、珠海、佛山到广州，沿途不封路、不清场，不铺红毯，与群众相伴而行，入住普通酒店普通套房，吃自助餐等，为“八项规定”作出表率。目前，改进工作作风的新风已从中央吹到地方，各地正在以实际行动积极跟进。
而推广“廉政灶”的关键，是要进行制度规范。像中央的“八项规定”一样，把“廉政灶”的招待标准用制度形式固定下来，领导干部要带头遵守标准。无论级别多高，官有多大，公务接待都一丝不苟按照“廉政灶”的规矩来办事，敲钟见响，落地有声。唯如此，“廉政灶”遏制吃请风，才能“红灯”停，“绿灯”行，一路顺风。(作者单位：重庆市委党校、重庆行政学院)
食堂难办
食堂难办。难在什么地方呢？
你想啊，如果在食堂吃，肯定经常会遇到领导，第一次遇见还好，如果经常遇到就不好了，肯定就想回避。
一个乡镇食堂要养6个人，才能保证正常运转。厨师要4000多元一个月，才能找到一个好一点的。中午乡镇干部在食堂就餐，是定标准的。我帮他们算过一笔账，中午满打满算80人吧，每个人6块钱一份饭菜，一餐经营收入也就480元，一个月也就一万块钱。饭店主要是靠酒水来赚钱的，但是，乡镇午餐不准喝酒。我们乡镇离县城太近了，接待在县城多些，食堂晚上基本没生意。
我们乡镇新食堂2008年建成之后，已经换了三个承包人了。第一个承包人时间最长，那个人经营过小饭店，自己做厨师，但是饭菜不是很好。就辞了他。
2011年5月份又换了个承包人。第二个人来了，饭菜质量、服务都很好，但是根本赚不了钱，坚持几个月，也不行了。同年12月，就换了现在这个承包人。
乡镇食堂很难赚钱，可能离县城远一些的食堂相对会好一些。
(——C镇党政办主任)
食堂难管
2002年，乡镇合并的时候就一直有食堂。我们乡镇有规定，就是接待必须到食堂。现在，食堂条件也不差，6个包厢装修得比较好。接待多的时候，6个包间全满，有时候要挤在一起。现在食堂生意不差，但是赚钱少了。
在食堂接待是有标准的，来了什么人，什么级别的领导，标准都是不一样的。我们的食堂不是自助性质的，还是桌餐。食堂这块菜好限制，但是酒不好限制。酒一般都是乡政府买的，办公室管。什么领导上什么酒没有明确的规定，但是在办公室干的时间长了，你看见来什么人就知道拿什么酒了。
每次接待没有准确数字，只能说个大概。而且这与领导有关系，有些领导管得比较紧，就可以省不少。刚开始的时候，接待这一块还比较宽松，只要跟食堂讲一声，其他不管，只管上菜就行了，没有成本控制。现在严格多了，几人就餐，大概要点几个菜，几荤几素，都要讲清楚。我们自己点菜之后，饭菜开销这块可以减少40%左右。
以前食堂上菜，我们都不过问，现在每天都要到食堂去问问，买了哪些菜，有哪些东西。上面来人的话，再算一下乡里面多少人作陪，然后再点菜。作陪的人分管领导肯定要在，包括部门的负责人，还有部门里面在酒桌上比较能放得开的。那边来的人多，我们这边就多一点，少的话就少一些。如果来的是一把手局长的话，我们这边主要领导是要陪的。
(——B镇党政办副主任)
