具有价值的新型城镇化望城实践
具有价值的新型城镇化望城实践
他们探索的逻辑起点正在于，不能仅靠主城区的强大，而要在发展中体现均衡化，让小城镇的经济社会细胞都能丰满起来
文/彭真怀
2011年5月，以“雷锋故里”闻名的望城撤县设区，成为湖南省长沙市的新城区。近年来，望城区以湘江两岸的古镇群建设为抓手，先行先试，大胆突破，为新型城镇化进行了可贵的探索。目前，全区综合实力相继跻身“全省第二”、“中部十强”和“全国百强”，开始步入经济社会内生型驱动的新路径。
小城镇是城乡统筹的主阵地
从费孝通先生开始，很多有识之士这些年一直都在呼吁，小城镇才是真正的治国大战略。在我国，仅靠大城市拉动不可能是全面的，况且大城市规模足够大了，再“摊大饼”也难以为继。把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，是新型城镇化一项紧迫的课题。
江苏、浙江和广东等发达地区的经济发展，正是靠着小城镇建设撑起了一片天。民营经济长成草根，小城镇建设长成树根，离土不离乡地解决了当地农民就业难题。这对于推动今天的新型城镇化，提供了一个重要的参考坐标。小城镇是国家政权的神经末梢，存在各种基层微观事件。就像人体一样，神经末梢激活了，才能给神经中枢提供准确的信号。望城探索的逻辑起点正在于，不能仅靠主城区的强大，而要在发展中体现均衡化，让小城镇的经济社会细胞都能丰满起来。
小城镇是城市之尾、农村之首，是城乡统筹的主阵地，当前新型城镇化的重点应放在小城镇。根据我的了解，过去20多年的城镇化过程中，一些地级以上城市一圈一圈地建设新城区、行政区和开发区，留下老城区、城中村和棚户区这些难啃的硬骨头。一边是高楼林立，一边是棚户连片，拉大了原有的城乡差距不说，在城市内部又造成了新的二元结构。这样一条老路，注定是不可持续的。
习近平总书记指出，“当前城镇化的重点应放在使中小城市、小城镇得到良性的、健康的、较快的发展上。”但小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。全国1.9万多个建制镇，建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。
望城的破解之道是，在土地保障、产业发展、基础设施和社会保障等方面给予重点倾斜，鼓励引导二、三产业向小城镇集中，各种生产要素和经济要素向小城镇集聚。对小城镇范围内闲置的区级国有资产，整合划拨给乡镇利用和处置，其收益用于弥补城镇建设资金不足。对政策规定收取城镇建设的各项费用，除上缴中央和省、市部分外，其余全部用于城镇的规划、建设和管理。
这样做，我认为是符合实际的。从基本国情看，小城镇所依托的县域，占全国总面积的94%以上，占全国总人口的75%以上。再看看国际上通行的做法，美、日、欧等主要国家和地区为了缓解城市的交通、环境和人口压力，都用政府引导的方式治理“城市病”，主动向小城镇有序转移产业、教育和医疗等资源。
宁可慢发展也不乱发展
新型城镇化是一个系统工程，但各地在推进过程中都遇到一个共性问题，就是缺少可以打“组合拳”的总体规划和专项规划，有的规划已经到期或即将到期，有的规划科学性、可操作性不足，基础设施建设方面涉及较少。实施起来也是想到哪干到哪。望城坚持规划先行，以规划一体化引领新型城镇化。望城的党政班子，上任伊始就着手谋划放大比较优势，紧紧抓住长株潭“两型社会”综合配套改革试验核心区的机遇，宁可慢发展也不乱发展，举全区之力重点规划沿江古镇群。
小城镇发展规划水平不高是一个普遍现象，主要表现在省、市、县、镇各级规划不衔接，规划没有权威性，缺少有效实施手段，规划不合理等。望城给我留下的深刻印象，是河东一体化规划，大众垸现代农业与观光农业规划，滨水新城概念性规划，白乌片区规划四个区域性规划，实行空间、土地、产业、生态和主体功能区“五规合一”，保证了规划执行的严肃性和权威性。这些规划，体现了大经济、大区域、大市场和大流通的思想，发挥了推进新型城镇化的龙头作用，形成望城纲举目张的大格局。
我在调研中了解到，望城以区域总体规划为核心，控制性详细规划为基础，各类专业规划、专项规划为纽带，全面完成了15个乡镇的整体规划，在湖南省率先实现了乡镇规划全覆盖。正是在全域规划引领下，望城新型城镇化既有重点突破，集中力量推动都市区扩容提质；又有面上平衡，打造一批特色鲜明卫星城镇，重点建设具有连接城乡节点和纽带功能的24个中心村。从整体上看，望城已经形成以湘江为轴心，“一核多点、梯次推进”的新型城镇化发展格局。
在经济增长指标考核还没有完全改变的大背景下，望城把时间、精力和财力用在规划上，需要区委、区政府的决断、勇气和魄力，在关键时刻作出选择。在望城调研期间，我始终被这种规划思维所感染，体会到规划创造价值的深刻含义。在星罗棋布的水系节点上，望城为古老湘江平添了无穷魅力，把省委、省政府打造“东方莱茵河”的愿景渐次变为现实，实现了由“县城”到“城区”、由“望城”到“融城”、由“城乡二元”到“城乡一体”的颠覆式变革。一个地方，一旦从规划上找到了属于自己的精气神，就会在正确的道路上越走越远，越走越顺。
新型城镇化需要做足特色
望城把小城镇建设作为发展重点，立足各乡镇自身基础条件和资源禀赋，有效地促进了特色产业、优势项目向小城镇集聚，强化了小城镇产业基础，从而提升了小城镇综合承载力。
正是由于小城镇的拉动，望城的城镇化水平每年以超过两个百分点的速度递增，成功进入湖南省10个示范区行列。其间所涌现的一批特色乡镇，是新型城镇化最重要的成果。丁字镇借力“麻石之乡”品牌，引进福建东升集团提升石材工艺，石材文章越做越活。靖港镇依托明清历史人文景观，恢复古城古街，形成特色鲜明的古镇文化。乔口镇利用水产资源，繁荣传统商贸，打响“渔都”品牌。铜官镇发挥陶城优势，开发陶瓷特色产品，展现陶文化独特魅力。来到望城，人们会沿着靖港寻古、乔口吃鱼、铜官玩陶一路走下去，犹如穿行在情景交融的文化长廊中。
望城的小城镇建设，始终关注特色文化的再发现和再挖掘，而不是推倒重来。望城地处湘江下游，拥有长达35公里的岸线资源，沿江古镇都在水运历史上扮演过重要角色。然而，上世纪90年代以来，随着陆运逐步取代水运成为主要运输方式，这些古镇大多辉煌不再，人口外流，陷入困境。面对境内的古镇、古窑、古寺、古街和古书院等文化遗存，望城细心呵护，一片瓦、一面墙、一个院落地整理修缮，于是塑造了古镇文化、陶瓷文化、乡土文化和渔文化品牌，形成了一镇一品一特的古镇群落。
湖南省委书记徐守盛同志说：“望城之所以称之为望城，是因为祖祖辈辈生活在望城这个区域的广大人民群众，尤其是农村的老百姓，希望自己能从乡里人变成城里人”。漫步今日望城，在小城镇辐射下，农民的住宅按图建设，再没有乱搭乱建的败笔，一眼望去，浑然一体的青砖白墙、朱门木窗民居，农民的生活方式正在向城市居民看齐，行有基础，住有条件。2012年6月，来自25个国家的驻华使节及夫人走进山水望城，在满眼的翠绿欲滴和姹紫嫣红中，享受悠闲的田园时光。他们共同倡议在望城成立“世界休闲农业与乡村旅游城市联盟”，推举望城为“全球休闲农业与乡村旅游发展论坛”永久举办地。
“这里实在太美了，整体规划精美巧妙，百姓生活富裕悠闲，传统特色也保存得很好。看到中国农村发展这么快，我感到震惊。回去我会告诉身边更多的人，让他们到这里来看看真正的中国。”美国ABC资深评论员哈维邹定先生对望城的评价，表明乡村建设是全世界关注的话题。今天的望城，是守望美丽中国的宝贵财富，生动实践了科学发展与生态文明理念。农业产业化、农民市民化和农村城镇化，是我国现代化进程的一个重要拐点，是对几千年以来陈规陋习的一次规范性调整，也是对当前各种社会经济现象的一次创造性破题。□(作者为中国人民大学新型城镇化研究小组负责人，教授)
城镇化最需要把每个细节做好
——对话长沙市市长张剑飞
农村不可能也不应该建得和城市一样。缩小城乡差距更重要的是充分重视他们的感受，以支撑生产生活所必需的公共产品和公共服务来衡量，让大家能够体面地、有尊严地生产生活
文/《瞭望》新闻周刊记者 金风 段羡菊 尚前名
望城区光明村新农村建设模式在长沙乃至湖南都引人注目，同时，长沙县的金井、开慧一带也成为城里人追捧的乡村明星，一到周末，这里的露营地、自行车道等，人气兴旺……
以城乡一体为特色的新型城镇化探索，激发了长沙更多的参与者。与此同时，农村环境整治行动在这个市次第展开。随着新型城镇化和新农村建设的推进，在涌向城市的大潮之外，长沙市郊的一些农民令人意外地表示：不想搬到城里，甚至也不想转成城市户口。
在推进新型城镇化中，长沙已经做了什么？还要做什么？这个中部省会城市的探索与思考，能有什么值得贡献给中国正在经历的城镇化实践？《瞭望》新闻周刊记者就这些问题采访了长沙市市长张剑飞。
警惕冒进，城镇化有其规律
《瞭望》：各地对推进城镇化的热情很高，做法各异。中央高层强调，“推进城镇化路子必须走正”。你理解，这个“正”，主要针对的是什么？
张剑飞：我理解，这个“正”主要就是强调要按科学发展规律来推进城镇化。只有按照科学规律办事，路子才算正。
比如，城镇化发展一定要以产业为基础，没有产业发展，城镇化就是空话。一个人在城市，先要有工作，有工作才能生存。我们有时强调服务业的发展，但服务业是需要服务对象的，不可能自己给自己服务。所以，要有产业的发展。
再比如，城市发展的目标是什么？我觉得，首先要追求方便，其次是舒适，在这个前提下才是更美观，次序不能颠倒。否则，就是违背规律了。
《瞭望》：是优先发展中心城市，还是重点建设、培育小城市、小城镇，为理论界和实际工作者关注。对城市是不是“越大越好”的争论，作为一线的城市管理者，你怎么看？
张剑飞：离开产业规划、离开经济社会发展的基本规律，提出发展多少万人口的城市，肯定是不行的。不讲科学发展规律，就可能出现冒进。
大城市的优势在于它的基础设施利用效益会更高一些。比如，同样1公里道路，在大城市服务的人口是小城市的十几倍甚至几十倍；人口聚集带来人际交往、知识交换，有利于促进科技发展；等等。
但是，城市发展也是有极限的。当大到一定程度的时候，就会出现“城市病”。
到底多大合适？我认为，主要取决于城市的交通条件，取决于整个城市的产业结构等。像墨西哥城，密密麻麻的建筑，交通条件差，容纳300万人口都可能嫌多；东京拥有四通八达的“地下交通城”，容纳1000万人口也不算多。同时，还取决于城市管理水平。
我感觉，大城市有600万到700万人口，会比较合适一些。像长沙这样或略大一点，有大城市的效率，也宜于避免大城市的弊端。
《瞭望》：我国城镇化目前处于一个快速期，你从地方操作实践看，这个阶段应注意避免什么问题？
张剑飞：应当注意避免简单、冒进的问题，尊重规律最重要。要大胆规划、小心实施。规划了没实施，最多浪费制定规划的钱，如果没有规划就匆忙搞建设，一旦损失就会大得多。规划的实施也一定要小心，要根据经济社会发展情况、人口的聚集等情况综合考虑，实现规划与现实发展的良性互动。
是否出现“大迁徙”取决于产业
《瞭望》：中国的城镇化进程，必然伴随着数亿农村人口变身为城镇人口。有观点认为，这势必带来人口的大规模流动，将付出很大的社会成本。你认为，“大迁徙”真的是必然趋势吗？
张剑飞：农业人口向城镇集中是必然趋势。第一，随着农业生产效率的提高，需要的农业人口必然减少；第二，我们的农民人均拥有的生产资料太少，要想让农民富裕起来就需要向其他产业和城市转移，否则就无法实现全面小康。
农村劳动力转移的本质是追逐产业的发展。改革开放初期，“三来一补”主要在广东，劳动密集型产业用工多，所以大量人口流向珠三角地区。但随着中部地区的发展，人口回流的趋势十分明显。
迁徙是必然的，要防止的是大范围、不均衡的迁徙。是否“大迁徙”更多取决于产业布局。我主张，大工业不宜向大城市布局。在欧美，一个镇或一个县要活起来，必须有一个大工业；但在我们国家，大城市本来就人满为患，上万人的工业企业更应布局在离大城市不是太远的卫星城市或中小城市。就业在哪里，人就往哪里流动，如果项目都往特大的中心城市布局，人口当然都往这里挤，造成过度聚集，加重“城市病”。
《瞭望》：城镇有大有小，距离城市中心有远有近，你认为应如何实现偏远乡镇、落后乡镇的协同发展，构建合理的新型城镇体系？
张剑飞：核心就是不用大城市的标准来规划小城镇。小城镇之所以存在是有其依据的。发展小城市、小城镇的核心是产业，如果产业能够发展，重点发展肯定是合适的。而目前的突出问题是，到县城这一级的小城市几乎没有什么产业。当前，小城镇的发展，最重要的是要通过规划引导产业发展，提升发展的质量。
户籍制度改革不能简单化
《瞭望》：从深层次看，人口的大规模迁徙，其背景是我们特殊的城乡二元结构。新型城镇化，如何化解城乡二元结构性矛盾？如何能拉动内需？
张剑飞：城乡二元结构是计划经济的产物，破解城乡二元结构需要一个长期的过程，需要在制度设计、政策支撑方面做系统深入的研究，不能一蹴而就。比如逐步剥离附加在户口上的各种利益，制定包括教育、社保、医疗等综合改革方案，畅通城乡之间人才、资金、能源、土地等要素资源的流动渠道等。
推进新型城镇化，是释放内需潜力最重要的手段。我在农村调研的时候，大家谈得最多的，就是希望过上和城里人一样的日子。随着新型城镇化的推进，农民可以进城从事二、三产业，也可以留在农村开展适度规模经营，促进增收致富。
扩大消费，关键是要提高农民的消费能力。农民增收致富，也就为扩大消费、拉动内需创造了基础。同时，还要加快建立城乡一体的社会保障体系，努力实现城乡公共服务公平共享，消除农民朋友的顾虑，让农民“能消费、敢消费”，成为内需增长的生力军。
《瞭望》：人的城镇化是城镇化工作的重点。有些舆论认为，户籍制度改革是实现新型城镇化的关键。近些年中，关于户籍改革的话题，也不断被舆论提及。户籍问题真的是破解城镇化发展问题的“金钥匙”吗？
张剑飞：户籍问题表面上是户籍制度，实质上国家法律、社会架构等都建立在户口上。比如养老制度，农民工到城市工作，交养老保险，走后拿不到，也不能跨省，医保体系也不够完善。因此，户籍制度改革不能简单化，要放开户口，相关的配套制度安排要先行。我认为，不管户籍制度怎么改，应该是奉献和享受福利对等。
占用耕地不能不计算社会成本
《瞭望》：很多人担心，城镇化必将带来土地的大量占用。国家已经明确18亿亩耕地红线，长沙如何处理新型城镇化中的土地开发与耕地保护之间的关系？
张剑飞：理论上讲，一个基本的事实是城镇化能节约土地。比较一下，农村每平方公里1000人，城市每平方公里1万人，谁的开发利用效率更高？现在的突出问题是城市建设中存在贪大求洋的倾向，而且城镇化建设占用了土地，而农村的土地并未有效腾出来，影响耕地红线。
全国大多数城市是依水而建，周边灌溉条件好，土地肥沃，真正在荒野上成长的城市很少。比如珠江三角洲、长江三角洲，以前都是沃野千里，现在工厂林立。可以说，我们这波城镇化消耗的是中国最优质的土地资源。现在比较突出的问题是大量占用耕地，即使是实行占补平衡，但开垦出来的土地也不如原有土地的品质好。
同时，我们的土地浪费比较严重，由于理念和专业知识不够，喜欢建大广场、大马路，喜欢宽、平、直，浪费了不少地。这些都没有计算占用耕地的社会成本。再就是对住房的无节制需求。我们国家人多地少，人均住房面积不能很大。
《瞭望》：实行土地流转是当前实现耕地集约化经营的一个重要方式，这个过程中需要注意些什么问题？
张剑飞：这些年我们在土地流转方面进行了一些探索，按照中央的文件精神，“依法、自愿、有偿”，同时不改变土地性质。其中有些问题确实需要引起注意：
第一个问题是，现在土地流转往往伴随着土地整理，原来土地是一小丘一小丘的，土地整理后小丘变大丘。没有整理之前，产权界线很清晰，哪块是张三的，哪块是李四的；一旦整理后，这个边界就没有了。从大规模机械化生产来说，这是很好的方式；但是土地整理的利益共享原则必须坚持，如果不坚持，这个制度将来会留下很多后遗症。怎么建立一个利益共享机制使制度永久延续下去，是一个值得研究的问题。
第二个问题是，现在大家对土地流转的积极性普遍比较高，其中有一个重要原因是，流转后7%的土地可以用于配套建设。比如流转100亩山地，每亩200元，只要2万元，然后7亩可以用来建别墅等。这就不是为生产而流转，变成圈地性流转，必须坚决杜绝。
第三个问题是农业的比较效益问题。比如种水稻，一亩地2000斤，按现在早稻的保护价每百斤130元，每亩产值2600元，除去生产成本，大体一亩地纯收入不超过1000元。作为接受流转者，地还没种就要付600元流转费，然后种什么粮食品种的比较效益都不会比农民强多少。长沙流转的土地基本上没种粮食的，因为不合算，只有发展高效农业才行，这也是倒逼农业的高效。
另外，土地制度问题不能回避。现在城里有那么一批人，可能在二十岁、三十岁的时候有过种地的经历和技能，但现在已经二三十年没种地了；而他们的孩子，除了暑假、寒假跟爷爷奶奶一起生活以外，再也没有在农村生活过了。对于这些人，他们的土地应以什么样的方式才能更加稳妥高效地向大户集中，这是需要研究的。
长沙郊区不少农民不想搬到城里
《瞭望》：人们非常关心怎么让农村富裕起来，如果农村发展起来了就不用都往大城市里跑了。统筹城乡发展是新型城镇化的关键因素，中部城市城乡之间差距都比较大，长沙在缩小城乡差距、推进城乡一体化方面有哪些实践？
张剑飞：我认为，缩小城乡差距关键是要宜工则工，宜城则城，宜乡则乡。
比如我们望城区的光明村就是缩小城乡差距的一个样本，在维持农村原有肌理的基础上提升功能，功能齐全、实用而且安全，生态环境保持了，产业也逐步发展起来了，农民富起来，不是很好吗？
另外，城乡的差距不能简单地以收入来衡量。同样金额的钱在城市和农村的购买力不一样，幸福感也不相同。
比如说，住在光明村的人，我们以谁的观点认为他与城里的差距大或者小？缩小城乡差距更重要的是要充分重视他们的感受，以支撑生产生活所必需的公共产品和公共服务来衡量，让大家能够体面地、有尊严地生产生活，关键是农民生活得好就行。
《瞭望》：长沙市在望城区光明村的探索，基于怎样的思考？
张剑飞：开展新农村建设试点首先基于这样的想法：现在农村人均占有的生产资料太少，长沙市人均是8分地，由于农业的比较效益低，无论种什么作物，尤其是传统的粮食作物，收入都是十分有限的。
简单地列个公式，农村人均收入＝(耕地面积×单位面积产量×农产品价格)/农民总数。现实是，耕地面积不太可能增加；单位面积的产量需要科技水平的提高；从国家层面来讲，无粮则乱，当然希望农产品富足，但是富足之后价格就会降下来。所以，要增加农民收入，这个分子、分母都要好好掌握。
2008年，金州大道刚开通时，我从望城县白箬铺镇经过，从光明村的山下一直走到山窝窝里，一看这水怎么这么清，走过去，然后爬到那个山顶上，看了就觉得，如果我们利用农村的山水景色吸引城里人来消费，可能是发展近郊农业一个非常重要的手段。
光明村有这样一个环境，其实就是一个很重要的资源。实质上反映的是一个重要的发展理念，就是人与自然的和谐发展。后来，根据全市的统筹安排，我就选择在光明村进行新农村建设试点。
《瞭望》：你刚才提到农村人均收入分子、分母的关系，这个分子该怎么调整？
张剑飞：一是要严格保护耕地。不能让人均占有的土地资源再下降，保护耕地就是保护农民占有的土地资源。
二是要提高农产品效益。农业一定要高效。高效农业包括良好的种植结构、良种、良法。这就需要加强对农民的培训，促进农业科技推广，加强对种子的研究，完善农业专业合作组织，实现农业更加有序分工。
三是要调整种植结构。以前种水稻，现在改种水果，作为局部可以，但作为全局是不行的。大都市附近，农业应以效益最高为原则，种附加值更高的农作物；远郊和纯农村必须以确保粮食安全为原则，这样就把农业的比较效益拉上来了。
四是要通过市场办法来增加农民收入。实行农产品最低保护价，由于是普遍性政策，提高一点点，对国家来说都是巨大的财政支出，但通过拉开农产品价格档次，让比较富裕的人享受更高品质的农产品，通过市场的力量来增加农民收入，可能比我们仅仅采取保护价的办法花钱少、更有效，不是富人穷人一起补，而是补给最需要的人。
五是要利用市场力量以城带乡。城市人都向往田园生活，向往别墅，但人多地少，不现实。事实上，房子并不是越大越好，而是住一个适当的房子，离工作距离越近越好。但是休闲要有一个去处。如果把我们的郊区建得非常漂亮，让大家周末有一个去处，这样的话可以利用市场的力量以城带乡，增加农民收入。
光明村的试验，我们一寸耕地都没有动，政府给了一定的启动资金，做环境整治，推广良种良法，调整种植结构，土地的亩均收入提高了。
我想，按照这样的做法，有计划地逐步实施，让长沙越来越多的村建成和光明村一样，绝不是梦想。事实上，现在长沙郊区的一些农民不想搬到城里，也不想转成城市户口。□
