政府限权放权自我革命：事业单位去行政化提速
政府削了哪些权？
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政府限权
一场正在进行的改革
全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重，是政府的一场自我革命
文｜《小康》记者 曹伟 北京报道
11月12日中共十八届三中全会落幕，15日对全面深化改革进行总体部署的纲领性文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称：《决定》)全文公布，中国在2020年全面建成小康社会之前的国家政策路线图终于拉开了大幕。
由两万字，十六个方面六十条重大部署组成的《决定》全文，其中的新提法信息量之大，引发了全世界的关注。
行政治理体系的改革尤为引人瞩目。公众普遍关注政府能不能在改革过程中实现有效限权、放权和分权，排除部门利益乃至个人利益的干扰，保持公共权力的公正性和纯洁性，推进全面改革，扩大市场与社会的创新性自主发展空间，真正完成现代国家治理“结构性重组”。
全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重，是政府的一场自我革命，在改革这盘大棋局中，能起到全盘皆活的关键棋子的作用。
事业单位“去行政化”提速
如果从1995年全国事业单位机构和人事制度改革会议召开算起，我国事业单位改革已历经了十八载。人们对“改革”本身充满期待，大家更为关心将“怎么改”。政策在具体执行过程中是否会得到不折不扣的落实。
“改革可更好提供公共服务，相关措施则主要包括：推进事业单位去行政化，逐步取消行政级别，加快建立事业单位法人治理结构，提高公共服务的质量和水平。”中央编制委员会办公室副主任王峰说，改革要求进一步按照政事分开的原则，理顺政府和事业单位关系，推进事业单位去行政化，逐步取消行政级别。
事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在现有的行政架构体系中，它“一个机构，两块牌子”，往往具有行政机关和公共服务的双重职能。
按照2012年4月下发的《分类推进事业单位改革的指导意见》，改革的目标是：对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。
《意见》下发后，不乏解读认为此《意见》意味着改革“终于进入实质操作阶段”。当初的改革要求是，事业单位转企改制过渡期一般为5年，过渡期事业编制只减不增。
这次全会的《决定》也强调要“加快事业单位分类改革，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”
“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。”从目前的改革方向来看，其重心在后两项。
中国很多高校的领导可4人一边是学者、一边是官员，行政权、教育权和学术权均掌握，此类现象极易引起校园腐败案的发生。南方科技大学校长朱清时在今年年初接受《小康》杂志记者采访时就多次明确呼吁“去官化，去行政化”，应宣布学校内部行政人员将没有行政级别。
编制问题一直是全社会关注的焦点。当前编制管理面临的状况是机构偏多，人员总量偏多，结构不太合理，有的部门和地方人员比较宽裕，甚至一些部门人浮于事，有些地方和部门却人手偏紧。
作为特定时代的特定产物，它体现出社会经济体制格格不入的一面，而改革波及面之广，又意味着这注定会成为改革的敏感地带，从过去推动绩效工资、养老金变轨的艰难历程不难看出，这个影响3000万事业单位员工命运的改革，必将成为改革的“硬骨头”。
政府加大购买公共服务力度将会成为未来趋势。十八届三中全会的《决定》表示，要推广政府购买服务，凡事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。
辽宁省纪委为加大对省内各级机关的纠风力度和收集举报线索，在不占用编制的前提下，就以政府购买公共服务的方式与民心网进行合作，目前来看取得了不错的社会反响。(详见《小康》2013年9月刊)
所谓“政府购买服务”是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构(包括由事业单位转制而来的社会组织)来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用。这种方式一度被视为发挥市场的力量，改变现有公共服务体系供给不足、政事不分、服务水平和效率低下的一剂良药。
一方面，事业单位应承担相应的公共服务职能，改革并非全身而退，而是“战略性撤退”，在强调“去行政化”的同时亦要突出固有的责任；另一方面，对于留下来的空白，须允许社会接手。因此，改革要革自己的命，即放权，同时还要激活社会活力，即赋权。
分权是指权力向社会组织的有序转移，一个现代国家的重要标志就是自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，并能通过“行业自律”实现自我监管。国家行政学院教授竹立家就指出，要通过“项目管理”和“服务合同出租”实现承接政府的部分社会管理及公共服务职能，使政府、市场、社会的“共治”局面得以形成。
“政府不花钱或少花钱养人，要花钱或多花钱办事”，这是中央机构编制委员会办公室副主任王峰在日前接受采访时说的一句话。
有观察者就认为，事业单位改革的困难主要在于，它关系到转变政府职能，处理政府与市场的关系等核心议题，就其本质而言，改革是一个“去行政化”、“去权力化”的过程。
厘清政府与市场的界限
对于市场的重要认可，成为《决定》发布后几乎所有人士关注和讨论的关键词。值得注意的是，十八届三中全会对此给出了一个新的表述，“使市场在资源配置中起决定性作用”。与以往“基础性作用”的提法有所不同，“决定性作用”释放出更强的市场化信号。
正确处理政府与市场的关系，是界定政府职能的重要前提，而这也是深化经济体制改革的核心问题。从政府在资源配置中发挥决定性作用，到“市场在资源配置中起决定性作用”，可以看做是中国划分政府与市场边界的起点与终点。
从“计划经济为主，市场调节为辅”到“公有制基础上的有计划的商品经济”，再到“社会主义市场经济”，我国市场经济的建立历经多个阶段。计划经济体制下，政府直接管理企业的生产经营活动，而且主要是依靠行政手段去管，政企不分，政府包揽的事务过多。而在市场经济中，政府更多的是做市场自发调节不能完成的事情。伴随经济体制改革的不断深化，政府职能无疑需要进行调整。
改革开放之初可以说是政府在资源配置中发挥决定性作用，到1992年十四大“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到2002年十六大“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，到2007年十七大“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到2013年十八届三中全会明确的“使市场在资源配置中起决定性作用”，充分显示了其发展路径之变。
从理论上来说，“基础性作用”已经彰显出了市场在资源配置中的重要性，然而从实践来看，政府直接参与资源配置依然过多。比如，除直接投资外，政府还通过项目审批、价格管制、地区保护等掌握更多的资源配置权。
认清政府与市场边界的实质，则是划定政府的职能边界。
由于现在的审批结构，是由计划经济向市场经济转化过程中出现的，存在着审批过广、程序不规范、暗箱操作多等问题，其所引发的官员涉贪腐案件层出不穷。
近年来，各地在推动行政体制改革的过程中，按照社会主义市场经济体制改革的具体要求，也提出了“小政府，大社会”等改革思路，并在操作层面上提出“凡是市场可以做的，政府一般不再介入；凡是社会能够做的，政府也不再介入”的具体实施方案，这些都大大推进了市场化的改革，完善了社会体制。如广东对于审批制度改革的推进也成为地方探索的典范。
就《决定》来看，其在明确政府职能转变的同时，也强调了政府机构改革的重要性，提出“积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”等举措。
由于政府此前过多介入微观经济领域，一些受访的学者认为，这一方面使得政府在市场参与者与市场监督者之间很难有一个准确的定位，另一方面也影响了资源的合理配置，产能过剩、地方债等问题的出现就与政府干预过多有关。
这种背景下，新提法的出现让很多人看到改变的希望。因为，这意味着在资源配置问题上，其他力量如政府尽管可以影响和引导资源配置，但决定者只能是市场。
市场如何在资源配置中发挥决定性作用，《决定》提出，建立统一开放、竞争有序的市场体系是基础。这就要求，加快完善现代市场体系，比如建立公平开放透明的市场规则、完善主要由市场决定价格的机制等。
在简政放权当中，最受瞩目的是国家发改委取消和下放的投资审批项目，比如风电站项目、城市快速轨道交通项目等，还有“放宽准入、取消年检”的工商登记制度改革，被业内认为是简政放权的“干货”，可以刺激地方投资热情，让更多企业主体参与到市场中来。
但是，在行政审批下放中也出现了权力空放、虚放、放后效率不高的现象。比如某些地方下放一些无关痛痒、对当地经济影响不大的许可事项。在放权方式上，部分权力为“委托”，以直接交办等方式放权的占少数。同时还存在上级下放某项审批权力一段时间后，又变相收回的现象。
北京大学政府管理学院教授燕继荣曾参与部委放权的方案设计，他就曾向《小康》记者坦言，某些部委在讨论部分领域放权的博弈。(见《小康》2013年7月刊)
“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。”《决定》如此写道。
从《决定》中还可以清晰地看到，其对政府职责和作用给出了明确界定，即主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。
现实情况看，政府职能的外在表现多种多样，但问题归结起来，却无一不体现在政府行政管理体制改革和财税体制改革上。
“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”在转变政府职能方面，《决定》如此强调。
