民本棚改

　　“一人巷”，三代人“挤”一张炕，满地污水垃圾，房屋低矮破旧，条件简陋、环境脏乱差、基础设施匮乏、水电气等基本生活条件难保障，甚至存在严重安全隐患。

　　这是在高楼林立的城市繁荣景象背后并存着的棚户区的现状。成因复杂，但其中，相当一部分是为支援国家建设，“边生产、边建设，先生产、后生活”指导下的历史欠账。

　　经过发展变迁，目前这些棚户区里居住的多是老弱病残、下岗职工和无业人员，各类困难群体挤聚在一起，难以享受到城市人文、商业网络和公共设施带来的高效和便利。棚户区改造成为这些基层困难群众最真实、最迫切的愿望。

　　中央和各级政府作出了最温暖的回应。2008年，中央加快建设保障性安居工程。至2012年，全国五年内开工改造各类棚户区1260万户。在此基础上，2013年6月国务院常务会议研究部署加快棚户区改造。7月出台的《关于加快棚户区改造工作的意见》明确提出，2013年至2017年五年改造城市棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。

　　加快棚户区改造既是对民生的回应，更是对现状的挑战。经过了上一轮的改造，现如今需要攻克的都是“硬骨头”，多数地方商业开发价值低，改造难度大。尤其在中西部、独立工矿区、资源枯竭城市和三线企业集中城市，市场运作空间小，配套压力大。

　　困难千头万绪，资金紧张，拆迁要求各异，政策协调不易。千难万难之下，关键是要把棚户区居民的疾苦与期待放在心上。把握棚户区改造的核心是保障群众的根本利益和最大限度地让利于民。棚改不只是安居工程，更是和谐工程，民心工程，是一次重大的利益调整，能有力促进社会的公平和正义。

　　办法总比困难多。具体操作中，在坚持政府主导的同时，不少地方注重用社会管理创新化解棚户区改造中的热点问题，充分尊重棚户区居民的意愿、调动群众参与棚户区改造的积极性，很大程度上推动了征收和安置等难题的解决。包头市北梁棚户区、成都市十一街棚户区、曹家巷棚户区等一大批群众反映强烈、长期得不到改造的标志性工程得以顺利开工。

　　棚改的实践证明，再多再大的困难，只要政策连着民心，都可以迎刃而解。□

　　(文/荆棘)

　　新一轮棚改面对三重挑战

　　棚改越来越进入“啃硬骨头”阶段，政府主导面临政策细化与创新

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　面对1000万户的棚户区改造任务(2013～2017年)，在2013年完成304万套改造目标的基础上，2014年各级政府部署了370万套的改造任务。

　　在数量提升的背后，是难度的增加。经过几轮建设，各地商业开发空间较大、易改造的棚户区多数已基本完成，剩下的主要是难啃的“硬骨头”，尤其在中西部、林区和矿区，市场空间更小。

　　另一方面，随着城市中心区域土地紧张，棚改出现向城市外围和边缘扩展的趋势，新建、改造老旧基础配套设施的资金需求巨大。

　　记者在黑龙江、辽宁、内蒙古、湖北、四川、江西、贵州等地调研采访发现，加速棚户区改造面临着财政减收压力、债务风险升高、改造难度加大等不利因素。

　　怎样化解经济结构调整、房地产行业下行的影响，怎样确保首先保障最困难和最迫切的人群，怎样协调各个环节的政策举措，成为新一轮棚改绕不过去的坎。

　　破解资金难题

　　“资金缺口大已成为本轮棚改的最大难题。”住房和城乡建设部副部长齐骥称，不少棚户区位于中西部、独立工矿区、资源枯竭城市和三线企业集中城市，市场运作空间小，配套压力大。在一般城市中目前待改造项目，多数也商业开发价值低，加上建材和人工费上涨，资金很难平衡。

　　有专家分析，2013年中央财政下拨支持城市棚改资金355亿元，按照2013年完成的304万套棚改房计算，平均一套房子中央补贴约1万元，资金的大头压在地方政府身上。

　　成都市武侯区有14个棚户区列入改造，预计投入25亿元。武侯区房管局副局长吴绍富介绍，最大的瓶颈是资金，亏损面较大。市区2.5环内房子售价1.2万元／平方米左右，稍远点也不低于7000元／平方米，拆一亩地的成本平均就在1500万元到1800万元间。“最后能平衡资金的地往往用得还不到一半，因为要搞道路、绿地、幼儿园这些基础设施，又是一大笔投入。”

　　吴绍富说：“现在留下的大部分是这样的地块，算不过来账，结果开发商打不上眼，百姓无力改造，只能政府‘兜底’，全下来恐怕亏7个多亿。”

　　采访中记者获悉，江西省今年各类棚改需500多亿元，刨去央补和省级配套后，还有400多亿元缺口。在北方，黑龙江省省会哈尔滨新启动五年222个棚改项目，全部完成至少需要1300亿元。资金从哪儿来？是摆在地方面前的首要问题。

　　国有工矿、林区和垦区是本轮棚改的另一重点。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥认为，与城市棚改相比，以东北国有林区为例，由于减、停伐，资金问题更为突出。处于艰难转型中的内蒙古森工集团，至今有7.6亿元棚改贷款无力偿还；在小兴安岭伊春国有林区，甚至出现政府向开发商“赊账”搞棚改现象。伊春市委书记王爱文说：“没了木材收入，林业局不断欠账，全市开发商垫资至少15个亿，再不解决后期棚改难以运转。”

　　另一方面，2013年以来，一些城市，尤其三、四线城市房地产市场出现了滞销、降价的现象。湖北省住房保障局督查管理处处长邹天祥认为，房地产市场萎缩，无法用土地二级开发来补充棚户区改造的资金缺口，项目就做不下去了。

　　部分参与棚户区改造的开发商明显感受到来自房地产市场的压力。德阳市新里程房地产公司经理袁洋说，市场的不可预见性太大了，两年前，我们着手实施阳光高地这个棚户区改造项目时，预测每平方米4200元是盈亏的平衡点，当时的房价是4500元。现在楼房快封顶了，预售价格只有3900元／平方米，而且还在往下走，房价已经到了平衡点以下，只好咬牙亏本做下去了。

　　乌海市房管局副局长郝利平介绍，房地产市场不景气对城市棚户区改造影响很大，前年招标开发的20多个项目，中标的开发商甚至连保证金都不要，扔下项目跑了。德阳市东湖乡城中村改造办公室主任杨运章说，已经开工的几个项目被迫放慢速度，安置房的交房日期要推迟两年以上，按计划早该返迁的3800多人，现在还在周转。

　　有些已经建成的项目，也遇到居民认购热情不高的尴尬。乌海市五虎山街道办事处搬迁安置机构负责人说：“房子现在很充足，五期工程3100套马上交工，现在只登记了100多户，加上其他两个办事处登记的，总共也就200多户。”

　　确保民生优先理念落地

　　采访中，国家住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤、华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰、内蒙古新天地房地产开发公司副总经理甘文华等认为，在当前经济转型升级处于关键点、大量传统行业产能过剩、地方保持一定经济增速缺少“抓手”的时候，需要防范部分地区把棚户区改造片面理解为“经营城市”，过于追求“大拆大建”在推高经济增速、做大经济总量方面立竿见影的效果。

　　业内人士表示，困难群众走出棚户区的同时，应该引导一些地方的传统发展理念走出低矮、狭窄的“棚户区”，让大家认识到棚改首先是为了改善住房困难群众的居住条件、兑现政府的承诺，其发展效应更多体现在“以眼前的投入，换取未来的发展”上，确保民生优先理念落地。

　　棚户区改造需要首先解决那些条件最困难、要求最迫切、矛盾最突出的人群和他们聚居的区域。但在具体执行中，依托市场运作实施棚户区改造有其自身的规律，一些地方政府也“顺应”这一规律，避难就易，首先改造容易改的区域。

　　客观来看，一些棚改项目的确存在现实困难。湖北省住房保障局副局长曾龙说，一些国有工矿棚户区不在城市规划区内，多数需要异地安置，有的“三线企业”要从山里迁往城市安置。不少企业已经破产了，棚户区改造缺少承担主体。据了解，不少此类企业在完成历史使命后从中央逐级下放到了市县，但地方政府对这些地方改造的积极性不高。

　　湖北省一家纺织企业原来给部队生产被服，生活区远离城市，职工居住环境恶劣，急需实施棚户区改造。按照国家政策，每户的补贴只有1.3万元，加上基础设施配套的补助，总共2万元多一点。由于企业没有配套能力，价格太高了职工又难以承受，这里先后申报了两期棚户区改造项目，第一期尚难推动的时候，二期工程已经批复，却无法实施。当地一位干部说：“这就成了一个难题，推又推不动、贴又贴不起，国家给的资金也不能退回去，真不知道怎么办才好。”

　　下一步，应该针对性地进一步细化“政府提供基本保障、市场满足多层次需求”的分工思路，采访中专家建议。

　　政策协调仍需细化

　　现有的棚户政策还不足以解决部分棚户区“只有骨头没有肉”的难题，张学勤认为，对于缺乏市场运作空间的项目，需要进一步发挥政府主导作用，该让利的让利、该贴钱的贴钱。尤其是对于中央下放地方的国有工矿棚户区，首先要厘清责任，这些企业历史上给国家作了贡献，国家应承担更大的义务，这是政府公共财政要解决的问题。

　　受房地产市场变化影响，一部分已经启动的棚户区改造项目由原来的略有盈利变成亏本生意。在获利“蛋糕”总量变小的情况下，需要明确由政府、开发商、居民共同承担，不可把损失一股脑推给企业和居民。德阳市鑫恒置业有限公司项目经理罗斌说，现在房地产市场不好，利润空间小，甚至要亏本。亏的一个主要原因是政府面对财政减收压力时，原来承诺的一些优惠政策取消了，例如居民安置房的土地出让金、契税、营业税和增值税，还有棚户区居民临时租房过渡费的所得税等。罗斌建议，针对棚户区改造项目出台专门的细化鼓励政策，以区别于商业房地产项目，鼓励开发商参与。

　　具体来看，专家们认为，应该进一步细化金融、土地等支持政策。

　　——以政府贴息方式支持棚户区改造信贷。曾龙建议，针对一些市场运作不灵的棚户区改造项目，可考虑由政府担保和贴息，设立一笔30年或50年的长期贷款，支持政府投资类的保障性住房建设。

　　——细化落实企业债券融资支持棚户区改造政策。根据政策，凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于棚改项目建设。记者在采访中发现，在实际操作层面，这一政策仍停留在概念上，主管部门对发债企业的要求较高，如经营业绩、信用评级、资产状况等，很难有企业能达到这个要求。

　　——尽快解决棚改安置房抵押权难以实现、无法办理按揭贷款的问题。采访中，不少棚户区群众难以跨过安置房在入住前需付清房款的“高门槛”，贵州水城矿业集团公司苏知贵说：“我正琢磨着想退房，没钱啊！”房子总价约29万元，因为办不了按揭贷款，不少人考虑退了安置房去买商品房。受访专家建议理顺安置房在产权管理部门设置抵押权的政策，为棚户区群众购买安置房提供个人信贷支持。

　　——细化土地支持政策。对用于棚改项目的土地指标实行计划单列，解决国有工矿棚户区异地安置，同时明确城市内部对项目进行“肥瘦搭配”实施“捆绑式开发”的土地政策，以利于棚改项目的资金平衡。

　　另外，棚户区集中了城市中大多数的困难人群，建议在改造住房的同时，由政府主导推动就业、保障、收入等问题统筹考虑。部分地区已经采取的提供公益性岗位、配建商铺提供就业机会、提供免费的就业培训和辅导等措施，可总结推广。□

　　工矿棚户区改造亟需倾斜

　　一些地方政府对棚户区改造是“赚钱的不用管，不赚钱的不愿管”，重视城市棚户区改造，但对工矿棚户区改造重视程度较低

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　记者在湖北、内蒙古和贵州等地调研了解到，目前国有工矿棚户区量大面广，改造任务艰巨。部分项目面临的资金、土地、安置等问题突出，群众期望高但改造难度极大，有的甚至多年无法推动。

　　有关人士建议，新一轮棚户区改造中应给予国有工矿棚户区更多政策倾斜和资金支持，对一些市场运作空间小的项目更应发挥政府主导作用，警惕将“最难啃的骨头”剩下的倾向。

　　最迫切却难以得到改造

　　据国家发改委统计，2008年至2013年全国国有工矿棚户区改造开工了近270万户。记者调研了解到，当前剩下的国有工矿棚户区改造难度大，一些急需改造的棚户区工作推进速度慢，群众意见较大。

　　位于长江边上的武汉青山造船厂已经有40多年的历史，建厂之初按照先生产后生活原则将厂区和生活区建在一起。据青山造船厂有关人士介绍，整个厂区生活着约1万人，其中有几百户住在早期厂区公房内，环境比较差，配套设施不足，安全隐患多。

　　记者调研期间，青山造船厂要求棚户区改造的居民就集体上访过两次。上述有关人士表示，住房问题一直是许多职工关心的主要问题，多次上访希望进行棚户区改造。但由于企业长期经济效益差，特别是近年来受金融危机影响，经营效益不好，一些岗位都开始降薪，改善棚户区职工住房条件更是力不从心。

　　湖北省赤壁市的三线企业蒲圻纺织厂成立于1970年，2010年企业申报了2000多户国有工矿棚户区改造指标，到现在仅完成了几百户，群众意见较大，改造呼声强烈。湖北省住房保障局督察处处长邹天祥说：“蒲圻纺织厂已经民营化，没有主体来承担改造任务。当地政府给了1000万元，但资金缺口仍旧巨大，推进速度非常缓慢。”

　　在中央下放煤矿棚户区改造中，内蒙古自治区乌海市乌达棚户区已经有2000户居民住上新房，但还有5200户未能得到改造。辖区五虎山街道办事处棚改办主任武志刚告诉记者，这些“改不动”的居民主要是收入低的困难职工，即便神华集团为每户补贴2.6万元，加上中央地方各种补贴，一户职工仅需掏三四万元，他们也负担不起。

　　一些基层干部担忧，新一轮棚户区改造提出加速的目标，最后却无法达到加速的效果。

　　资金、土地、政策落实难

　　住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤说，新一轮棚户区改造中，国有工矿棚户区是“最难啃的骨头”。经过第一轮棚户区改造，现在国有工矿棚户区大多开发价值低，市场运作空间小，改造中面临的诸多难题亟待解决。

　　一是改造资金缺口普遍存在。一些基层干部坦言，棚户区改造的资金来源为“中央给一点、地方补一点、企业拿一点、银行贷一点、市场运作一点、个人出一点”，但现在是“点点都缺钱”。目前中央棚户区改造资金补贴标准偏低，省级财政补贴不足；进行棚户区改造的国有工矿企业大都是老企业，自身负担较重；棚户区改造的居民多为收入较低的家庭，自筹资金能力弱；银行贷款渠道不畅，房开企业不愿介入。

　　贵州六盘水市“水城矿区中央下放煤矿棚户区改造工程”需完成4000户改造任务，由水城矿业集团下属的太阳石房地产开发有限公司代建。据公司副总经理王国强介绍，工程需14亿元建设资金，其中中央补助1亿多元用于配套基础设施建设，其他资金需要建设过程中融资。

　　二是土地难协调。国家发改委有关负责人说，很多国有企业地处偏远，进行棚户区改造需要在城市异地安置，这就涉及到“地方政府愿不愿意给这块地”。可以预见在新一轮棚户区改造中异地安置的土地问题将会非常突出。

　　贵州安顺市三线企业安吉航空精密铸造有限责任公司通过异地安置方式，在安顺市区建成可安置1100户职工的棚改安置小区，所用的110亩土地为当地政府划拨。安顺市住建局有关负责人说：“政府能给的最大支持就是这块土地了。”公司综合服务中心主任李刚说：“企业没有经济能力通过招拍挂方式在市区拿到地。”

　　三是优惠政策难落实。王国强说，国家提出对棚户区改造加大信贷支持，但现在项目和职工都很难贷到款，“因为土地是划拨的，使用证拿不到，到银行贷款就没有抵押权”。水城矿业集团职工苏知贵订了一套107平方米的房子。他说：“已经借钱交了5万元订金，现在家里拿不出钱，准备把房子退了。有的职工甚至把房子卖给亲戚，自己去买商品房，因为商品房可以贷款。”

　　邹天祥说，企业可发行债券专项用于棚户区改造，但目前对企业的信用评级、资产状况要求非常高，湖北很难有企业能达到条件。

　　政府来啃“硬骨头”

　　记者从住房和城乡建设部了解到，国家将重点推进资源枯竭型城市及独立工矿区、三线企业集中地区的棚户区改造，其中2013年至2017年将改造国有工矿棚户区90万户。

　　一些基层干部认为，国有工矿棚户区改造任务重、困难多，不仅是民生问题，还是社会稳定问题。一些偏远地区工矿企业的职工期望高、怨气大，容易成为社会矛盾的触点和燃点。他们建议：

　　一是地方政府应处理好棚户区改造中“民生”和“发展”的关系，勇于啃“硬骨头”。有基层干部反映，当前一些地方政府对棚户区改造是“赚钱的不用管，不赚钱的不愿管”。相对而言更重视城市棚户区改造，但对工矿棚户区改造重视程度较低。

　　二是土地政策需要创新和突破。张学勤和住房和城乡建设部保障司规划处处长翟波等人建议，中央应单列对棚户区改造的土地指标。对于地处偏远、缺市场运作空间的国有工矿棚户区改造进行“异地捆绑”，出让土地时将棚户区改造土地和城市商业开发项目同时出让，开发企业“捆绑开发”，鼓励企业承担更多社会责任。

　　三是中央需加大对“特殊企业”的支持力度，市场运作不灵项目政府应加大投入。当前三线企业、破产企业和改制企业的棚户区改造难度极大，建议国家提高改造资金补助标准特别是基础设施配套补助资金。

　　四是适当放宽国有工矿棚户区改造的地域限制。目前国有工矿棚户区改造项目必须在城市规划区以外，在规划区以内的国有工矿企业纳入了城市棚户区改造范围，而在中央补助标准上，国有工矿棚户区改造优于城市棚户区。多数国有工矿企业建厂时在城市规划区以外，但随着城市扩张而被纳入了城市规划区以内，建议以企业建成时确定的城市规划区为依据，放宽地域限制。□

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