曹家巷“自主改造”模式探索
曹家巷“自主改造”模式探索
成都曹家巷通过社会组织参与理顺复杂利益关系、化解拆迁矛盾
文/《瞭望》新闻周刊记者
老砖瓦房、公用厨卫、沿街菜市、垃圾遍地……在成都市一环路上的曹家巷，1.4万余人、65幢危旧房、7个旱厕共同组成了市中心的棚户区。虽然地理上属于中心城区，但这里却是一幅破落景象。
近十年来住在棚户区的居民一直希望改造搬迁，虽然地处黄金地段，但是开发商来了一拨又一拨，摸底调查后一算账都走了。因为这里人口密度大、房屋产权复杂、涉及单位众多、补偿诉求多元。
2012年成都启动“北改”工程，将位于城北金牛区的曹家巷纳入统一改造。这片十年拆不动的棚户区通过探索“自主改造”新模式，广泛吸纳民意、通过基层民主选举产生“自改委”、全程参与监督，化解征收拆迁中的“硬”矛盾和“锐”矛盾。
有关基层干部及专家认为，“自主改造”模式本质上就是激发基层自治活力和智慧，通过社会组织参与理顺复杂利益关系、化解当前社会矛盾。
“自主改造”破冰十年拆不动的棚户区
对这块难啃的“硬骨头”，成都市委市政府做出一个大胆的探索：让老百姓参与到改造工作中。金牛区人大常委会副主任廖安春说，“改不改群众说了算”，实行拆迁安置协议签约达到100%，政府启动拆迁工作，才正式投入资金；如果达不到100%签约的要求，那么等条件成熟再改造。
2012年3月，在市、区两级政府的指导下，曹家巷成立居民自治改造委员会，自主决定片区改造。据自改委主任何希模介绍，自改委的成员都是在曹家巷生活了几十年，大家知根知底。他们首先经过报名、群众推选，然后由社区工作人员逐一入户，每户划勾勾，从2885家住户中选出65名楼栋代表。然后，社区又开“坝坝会”、群众代表会，无记名投票产生了这13人。后来将整合片区内8名住户及时补充进来，共计21名。
从组成架构分析，自改委既有棚户区住户代表，又有整合片区住户代表；既有市人大代表，又有普通群众；既有党员同志，又有非党员群众；既有权属单位懂行的原管理干部、业务骨干，又有普通职工。四川省社科院社会学所所长黄进说：“群众直选出来的自改委代表着全体住户的切身利益。”
此外，自改委还在民政部门进行登记备案，并成立自改委党支部，建立明确的例会制度和协作工作机制，以及自改委自身运作和规范管理的章程，具有“纯公益、全参与、多角色”等特点。主要工作是定期听取政府平台公司及相关政府职能部门的工作进展，表达群众意愿，在入户宣传摸底、住户甄别公示、改造过程民主监督等多个环节发挥重要作用，同时全程参与项目规划设计方案及搬迁方案制定及优化。
2012年12月18日，4000多居民参加的曹家巷一、二街坊危旧房棚户区自主改造附条件协议搬迁动员大会成功举行，十年来拆不动的曹家巷总算进入拆迁改造的实质性阶段。
政府主导避免“一放就乱”
曹家巷实行居民“自主改造”，基层的活力激发出来了，但是会不会乱？成都北鑫建设公司有关负责人杨柏告诉记者，群众自主改造，并不意味政府完全回避，实际上改造过程贯穿“群众主体”与“政府主导”两条线。
据介绍，政府主导从大原则上讲是“怎么改政府说了算”，征收政策、安置方案、城市规划、项目规划、土地整合、开发建设等由政府部门主导，与居民直接对口接洽的单位是区建委下属全资的北鑫公司。具体而言，“政府主导”主要体现在：
一是强化合力攻坚制度。在内部运转上，成立项目指挥部，设政策研究组、签约工作组、信访维稳组等18个工作组，属地街道具体负责搬迁工作，区房管局、区旧改中心全程指导业务；从对上争取上，积极对接省、市政府及相关部门在税费减免、土地出让金返还等政策上予以支持，形成上下联动、各司其职、合力攻坚的强大局面。
二是强化跟踪服务制度。政府坚持做好社会风险评估，做到“无评估不启动、无预案不实施”，最大限度做到“放而不乱”。针对曹家巷的复杂情况，区级相关部门科学制定涵盖各种可能风险、突发事件，防患于未然。纪委、公安、审计部门提前介入，群众、媒体全程监督，切实做到事前提示、事中跟踪、事后解决。
三是严格奖惩兑付制度。从区级层面，将工作分解到相关部门、街道，将业绩纳入目标考核；从项目业主角度，实施攻坚破难奖惩办法，提升工作干劲。
三大运作模式化开传统征收矛盾
自改委成员大多数都具备威望较高、群众基础好、政治素质过硬、组织能力强、有必要的工作时间等特点。自改委主任何西模退休前是华西建筑公司职工，担任过建筑项目经理、预算科科长，是工程预算方面的业内人士，在居民当中比较有威信。其他成员也各有特长，副主任徐恒退休前是语文教师，十年来一直是曹家巷要求改造的上访户，对各种法律、政策、文件精神吃得透，负责宣传动员是把好手。还有一位王阿姨，退休前是心理医生，入户工作的时候总能说到人心坎上。
何西模认为，不管什么城市改造，说到底就是利益重新平衡。涉及到利益，就涉及到有人要让步、要理顺冲突。自改委的角色表面看是群众与政府之间沟通的“中间人”，更大意义在于基层自治组织彻底改变传统征收拆迁工作的运作模式，使得传统拆迁中政府与群众对立多的矛盾得到化解。
首先，入户摸底调查阶段，从过去是开发商或者政府工作人员来摸底调查，现在是自改委的群众来摸底调查。“以前政府工作人员来不方便，很多人都给政府一些无理的要求，不解决就骂娘撒泼，政府干部不能还嘴说过分的话。我们就不一样了，要么是光屁股一起长大的，要么是看着光屁股长大的，家庭基本情况都了解，他无理取闹，我们就能骂他指责他，群众的矛盾群众自己来解决简单得多。”何西模说，这个第一阶段下来，很多有歪念头、小算盘的基本能排清。
其次，征收拆迁安置方案，从过去政府、开发商主导制定转变为群众参与制定优化。自改委副主任徐恒说，最开始政府方案没有异地安置，但是一些居民家人口多、房子小，就地安置还是不够住，我们就统计了希望异地安置的居民意愿，拿到安置方案的会上谈，最后就争取到了3个异地安置的楼盘。
第三，群众动员宣传工作，从过去的政府干部、工作人员为主转变为群众、邻居为主。自改委的人都是平日里的邻居，终究都是拆迁户，本质利益一致的，讲起道理、说起政策，心态更平和一些。
自改委成为曹家巷拆迁安置工作的执行主体，成为矛盾缓冲带。“如果缺乏‘自改委’这个纽带，一些工作会很难开展。”廖安春说，自改委相当于政府和群众间的“连心桥”和“缓冲带”。据介绍，从2013年3月9日，曹家巷2000多户居民正式启动附条件搬迁签约，一些居民连夜排队，一个月之内顺利签约达到60%。如果是传统征收拆迁，60%之后就进入“滞缓”阶段，拖上一两年的情况不是没有，但曹家巷，到6月份，签约率就达到了98%。□
(本组稿件由《瞭望》新闻周刊记者刘军强勇李美娟黄娟胡星采写)
“自主改造”的法律边界在哪里
在曹家巷“自主改造”过程中，依然存在争议和困惑，其中不乏应当引起重视之处。首当其中，群众自主改造的法律边界在哪里？
曹家巷自改委是登记注册、建章立制的正规社会组织，但是在针对少数钉子户的时候，自改委也采取了过激行为。
专家认为，现行法律并未赋予任何社会组织或者个人限制他人人身自由的权利，这种“过激行为”在社会自治组织参与城市拆迁改造中亟需避免。中国政法大学社会学研究所所长赵红梅说，群众自主改造是拆迁改造中的工作创新，但是法律边界必须明晰，哪些可以做，哪些不能做，不能让群众越位成了“执法者”。
记者调研时，曹家巷棚户区及整合单位已经全部被围墙圈起来，4户最终也没有签约的马鞍南苑一栋临街商铺正常营业，楼上住户也正常生活着。但是楼里已经签约的住户心有不甘：“我这栋也是多数人想改的，凭什么被他们4户拖累？”
自改委及金牛区委的同志都向记者透露，这栋占绝大多数同意拆迁的住房酝酿过到法院告这4户钉子户，自改委带着他们专门咨询过律师和法院，得到的答案是依照现行法律，没有实际的民事侵权行为，无法立案。
赵红梅认为，居民们想到通过法律来解决利益争端，这是曹家巷“自主改造”的一大亮点。虽然当前法律行不通，但是由于国际上也采用诉讼渠道解决这类拆迁矛盾，建议最高院在现行法律修订中考虑到这种集体利益诉求，立法予以保护。
据成都市金牛区委相关人士介绍，虽然曹家巷棚户区改造项目最后没有实现100%的签约率，但绝大多数群众改造意愿强烈，真按照100%的要求停止项目，前期自改委和政府的所有努力都白费了，会引起更大的不稳定因素。所以最终区委决定有4户钉子户那栋楼暂时不改，其余全部启动改造。□
