《财经国家周刊》2014年23期总128期封面
是怎样的地方行政行为，惊动财政部和国家发改委发特急文件纠偏？
文/《财经国家周刊》记者 范若虹
“最后还是没用，两个国徽也没用。”面对财政部2014年4月下发的一份特急文件，孙伟(化名)指着落款上财政部和国家发改委两个部门的红章，无奈地对《财经国家周刊》记者说。
作为一家大型水电企业的负责人，孙伟在2013年9月向财政部和国家发改委反映情况，询问云南省工信委和财政厅征收的“临时电价补贴奖励资金”是否合法。
2013年10月，财政部和国家发改委将此项收费列入公布取消的314项各省(区市)行政事业性收费目录中，而云南省的收费行为并未终止。
2014年2月，这一情况再次反映到财政部和国家发改委。4月，财政部拟定了一份措辞强硬的特急文件，并与国家发改委会签。该文件说，云南省相关部门责任人“目无法纪、明知故犯，应依照相关法规追究责任”，要求省政府责成省工信委和财政厅立即撤销相关收费文件，退还相关企业已缴纳的资金。
因有两部委文件明令禁止，2014年云南省没有再延续此项收费。但事情仍未结束，6月和8月，云南省工信委连发两份通知，推行“富余水电消纳”方案，以“市场化”的名义，要求10家水电企业利用汛期的富余水电降价销售。
压力之下，多数企业选择“合作”。受访企业负责人认为，富余水电消纳方案与之前的临时电价补贴一样，都是把水电企业的利润转移给工业用电大户。
一位资深业内专家表示，云南前述做法，虽有现实需求考量，但地方政府仍然较深地介入到市场交易中，还不能称之为真正的市场化改革。
不过，在方案的主导方云南省工信委人士看来，发电企业、用电企业、电网和地方政府都从中收到实际效益，未来还将继续在更大范围推行。
10亿元摊派
2013年9月13日，云南省工信委及财政厅下发《关于缴纳临时电价补贴奖励资金的通知》，明确表示省政府决定向省内13家大型水电企业和云南电网公司共筹集7亿元。其中，云南电网承担2.3亿元，水电企业承担4.7亿元，由云南电网代收，一并缴入云南省财政厅账户。
该项资金用于支持重点工业企业扩大用电，即对月用电量超过200万千瓦时以上的用电企业，以2012年同期为每月用电量基数，超过基数部分，给予每千瓦时0.1元的电价奖励。
早在2012年10月，云南省工信委、财政厅、物价局就曾下发过类似的“临时电价补助资金”的通知，当时筹集金额3亿元，由电网公司和水电企业各承担50%。2012年和2013年，该项补助补贴资金规模达到10亿元。
筹资背景与此前云南的经济结构和宏观形势有关。据云南省官方人士介绍，云南省工业以6大高耗能行业为主，包括铝、铜、黄磷、钢铁等，均是耗电大户。
2012年以来，中国整体经济增速逐步放缓，市场需求有所放慢，而有色金属等产业也相应进入到了产能过剩的周期。云南重点有色金属企业——锡业股份、云南铜业，近年均出现亏损。地方政府希望通过电价补贴鼓励这些企业多用电、多生产，以稳增长、保就业。
除了稳增长、保就业背景外，还有电力过剩的客观原因。云南作为国家“西电东送”的水电基地，前些年投建的大型水电厂陆续开始发电，水电装机近年增速远高于电力消纳增幅。2012年云南水电弃水电量24亿度，2013年更是高达45亿度。
2012年，孙伟所在公司需承担的补贴资金额度为1985万元。“当时，觉得这些钱并不多就交了，当作支持云南当地经济发展。”孙伟说，由于水电企业面临移民等大量具体问题，需要地方政府协助，因此，地方政府提出要求，只要数额不太大，大部分企业都会同意。
但支持金额以数倍增长时，有些企业扛不住了。按2013年的新规定，孙伟所在的企业需要缴纳7745万元。
当时，财政部正在根据2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，对各省行政事业性收费进行清理。云南省的此项收费经反映情况后，引起了财政部和国家发改委的重视，因此也将其纳入清理范围，并于2013年10月16日公布取消。
孙伟本以为事情就此了结。但随后，云南电网严格执行了云南省工信委的要求，即“钱逾期不交，暂不结算其电费”。在经历了两个月暂不结算电费的压力下，孙伟上交了2013年第一笔款项4647万元。
他表示，水电企业前期投入巨大，依赖银行贷款，投产发电后面临还本付息的压力。相对于每个月上亿元的电费，孙伟只有选择妥协。
2013年12月，云南省工信委再次下发通知，催缴水电企业的第二笔款项。在“暂不结算电费”的压力下，孙伟所在企业最终还是交出2013年的第二笔款项3098万元。
“特急”纠偏
交完第二笔款项，孙伟于4月25日等来了财政部和国家发改委下发的特急文件。文件明确指出云南省的临时电价补贴奖励资金属于乱收费，要求取消、退款，并追究相关责任人的行政责任。
按照1997年中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，省级政府审批向企业的行政事业性收费项目和标准，要分别征得财政部和国家计委(发改委前身)同意。而云南省的此项收费，未走这一程序。
看到这份特急文件时，孙伟满怀希望可以获得退款。多次向相关部门询问后，得到的回复是：之前收取的补贴资金已经全部发放给工业用户企业，无法退还。
10月，财政部税政司人士告诉《财经国家周刊》记者，此事已经得到解决，财政部收到了云南省政府的回函，函中称已对相关责任人进行了处理，而且云南省以后再不会收取此类补贴资金。至于具体企业上缴的款项能否真正退回，财政部鼓励企业走法律途径。这同样适用于很多地方的乱收费问题。
《财经国家周刊》记者从云南省工信委获悉，云南省政府在给财政部回函中，强调了自身的困难，表示该电价补贴是一个临时性的应急政策，主要是应对经济增速下行，云南电力供给又过剩，鼓励工业企业多用电。
云南省工信委人士对《财经国家周刊》记者表示，通过临时电价补贴奖励资金政策，2013年云南省内总增加了约10%的工业企业开工率，同时解决了20多万就业。他强调，这个补贴的钱都用于农民工就业问题。
多家受访水电企业负责人则认为，这种方式是在拿水电企业的纯利润补贴工业企业。例如，云南铝业股份有限公司(下称云南铝业公司)作为受益方，据其公告，公司收到政府电价补贴奖励2.56亿元，并将其确认为2013年度的营业外收入，当年公司净利润1609.27万元。这意味着，若非电价补贴，云铝当年将有约2.4亿元的亏损。
“协调”降价
一波未平，一波又起。
4月，云南省政府下发《关于加快产业转型升级促进经济平稳较快发展的意见》，第一条即降低企业用电成本，要求推进全省电力体制改革试点。
两个月后的6月，云南省工信委印发了《2014年汛期富余水电市场化消纳工作方案》，以引导发电企业降价，支持重点工业企业恢复和扩大生产。
此前的1月，国家发改委发出完善水电上网电价形成机制的通知，提出鼓励通过竞争方式确定水电价格。
云南的富余水电消纳方案，形式上也要求各市场主体按照“自主协商、互利共赢、公开透明、购销联动”的原则开展竞争交易，采取降价幅度报价方式。
交易一方为小湾、糯扎渡、功果桥、金安桥、阿海、龙开口、鲁地拉、大盈江四级、戈兰滩和大朝山等10家单机10万千瓦以上的水电站，另一方为月生产用电量超过500万千瓦时的电解铝、黄磷、铁合金、工业硅、钢铁、水泥、电石、烧碱、铜、锡、铅锌等行业198家重点工业企业。
而通知发出后，发电企业均无参与“降价促销”意愿，未付诸行动。
6月通知未能奏效，7月22日，云南省工信委召开协调会，并于8月4日再度下发协调方案，此次明确列出6月至10月十大发电企业的申报降价幅度和富余电量。平均降幅为0.0815元/千瓦时，富余电量总计93亿多度，意味着发电企业需降价7.6亿元。
一些水电企业人士表示，协调方案中的“申报”数字并非企业自己提出，水电企业甚至没有跟任何工业企业见面商谈。
一位水电企业负责人告诉《财经国家周刊》记者，富余水电市场化消纳本是希望通过降价来促销，出发点是利用水电站年发电增量部分降价，解决一部分“弃水”问题，也带动一部分企业的生产。但是，由于今年云南省用电增量小，实际是用水电企业的发电存量来降价。
据云南电网预测，今年云南本省用电增速为5%，而外送广东的电量本希望超过900亿度，但最终达成的协议是880亿度，再加之这些不多的用电增量还需要分配一部分给云南今年新增的水电装机，因此平均分配到每个水电厂的发电量比过去两年有所减少。
不“合作”的代价
2012年交了1985万元，2013年又交了7745万元，今年更是需要让利1.89亿元。思考再三，孙伟所在企业决定不再参与。
但他没有想到，云南省工信委8月发出通知之后，其余9家水电站陆续同意了协调方案。不合作的这一家，很快承担了严重“后果”。
8月20日，孙伟接到电网公司向他发出第二日调度指令，将其水电站原有70%左右负荷率，降为40%左右。
孙伟急了。他立即向电网公司询问原因，对方明确答复，因为他们没有参与富余水电消纳方案，因此只能按照云南省工信委核定的汛期合同基数电量发电，而原先方案中分配给他们的富余电量，将分配给其他已经参与该方案的电企。
降负荷就等于直接减少发电企业收入。孙伟计算，从8月21日开始，由于负荷大幅降低，其电站今年的弃水电量将达到20多亿度。
与孙伟所在的民企有异，一家选择“合作”的国有发电企业负责人告诉《财经国家周刊》记者：“我们对于协调方案有意见，但是方案一旦下发，我们就要无条件执行，我们企业的每个桌椅板凳都是政府的，政府让做什么，我们当然会做。”
受访专家认为，云南的这次电改试点具有典型性。当前和未来一段时期，电力供给宽松，为电改提供了长期稳定的外部环境。云南电源结构简单，受上游燃料市场影响有限，改革波及范围小；枯丰电价已运行多年，改革有实践基础；水电成本低，拿“弃水”开刀，各方有动力。电改的核心应是让电力回归商品属性。不过，现实中，各市场主体的地位不对等，交易手段缺失，政府习惯用行政划拨代替市场交易，高耗能产业与财税就业高度关联⋯⋯各种因素共同催生了当前的各种扭曲形态。
受访专家表示，在现有的电力体制中，各地的电价都是由国家发改委核定，地方很难变动。临时电价补贴和富余水电消纳，实质都是地方政府想方设法在“动”电价。
谁的奶酪
尽管受到发电企业非议，但云南省官方对其电改试点内容自我评估良好。
据云南省工信委人士介绍，在富余水电消纳方案的实际执行中，最终汛期每月约有70多家工业企业参与，总体用电成本下降了9.4亿元，成本下降使得工业企业的开工率从原来的不到50%，提高到接近60%。
云南铝业公司是云南省用电大户，由于该方案的推行，其成本下降明显。10月7日，其公告称，今年公司购电成本预计下降幅度为0.05元/千瓦时左右，吨铝成本可以下降600多元。
据知情人士介绍，在富余水电消纳方案中，云铝获得的用电价格为0.435元/千瓦时，交易电量为55亿度，据此共节省超过4亿元，比2013年获得的临时电价补贴奖励资金2.56亿元还多，且还未包括云铝可享受到的另一项优惠——大用户直购电。
云南省工信委人士表示，水电企业也是受益方。9家参与方案的水电企业，被核定多发了96亿度电，收入增加14.4亿元。预计云南省2014年的弃水电量在170亿度，如果不实行这一方案，则将高达近270亿度。虽然电网输配电价平均降了2分钱，但多输送了96亿度电，云南电网也增加收入近10亿元。
不过，一家参与富余水电消纳的水电企业负责人表示，此次方案的实施由政府主导，水电企业没有跟工业企业面对面谈判，很难评估这96亿度是不是“富余”电量，是不是应该“降价促销”。
如果这96亿度是新增需求，那么“降价促销”给水电企业和电网带来了总共24.4亿元的新增收入。如果仅是政府从发电存量中划出的部分电量，那就意味着发电企业和电网向工业企业让利9.4亿元。
云南电网公司负责人也对《财经国家周刊》记者表示，如果不实行富余水电消纳方案，谁也不敢说这96亿度电的需求就完全没有了，但可能会导致大部分电力需求的消失，“所以这一方案在某种程度上还是奏效的”。
除了以上发电、用电、电网三方，云南省工信委人士还补充了第四个受益方，即有利于政府完成全省工业和GDP增长目标。
工业在云南省GDP中所占比重接近一半，近几年中国经济增速放缓，加之铝、黄磷、工业硅等高耗能产业出现严重过剩，云南省的用电量增幅下降很快，由2013年的10.9%降至今年的5%。
2014年初，云南省设定的工业增加值和GDP的目标分别为12%和11%，降低电价成本，促进工业企业生产，成为直接提高工业增加值和GDP的一条途径。
由于初步评估该政策收到良好效果，目前云南省工信委已经开始起草开展2015年富余水电市场化消纳的文件。这一文件可能在今年年底前下发。
据说，该文件拟将富余水电消纳期扩至全年，并由今年实际参与的9家水电站扩展到全省所有的水电站，工业用户的范围也将扩展到用电在35千伏以上的所有工业企业。
“我们今年做，明年后年都要做，以后、以后都要做。”云南省工信委人士说。
而对孙伟而言，扛过了今年，明年该怎么办？
尴尬直购电
大用户直购电试点一年，未来能否继续，还很难说。
文/《财经国家周刊》记者 范若虹
除了“富余水电市场化消纳”，云南省在2014年还有另一个电力体制改革试点内容，即大用户直购电，首次试点被政府指定在云南铝业公司旗下的两个工厂和景洪水电站之间进行。
按照国家大用户直购电政策的要求，大用户直购电执行的是电厂上网电价，再加上国家给电网核定的大用户直购电输配电价。
云南电网负责人表示，这一试点尚存缺陷，主要由于相关配套政策缺失。例如，云铝与景洪电站实行直购电，云铝将低电价的电量买走后，电网的交叉补贴部分并没有明确说法，最后只能由电网承担。
交叉补贴是指国家在核定用户电价时，压低了居民、农村等用户的用电价格，为了平衡这部分亏损，适当调高工商业用户的电价，形成交叉补贴。此次试点则等于云铝将电网低价电直接买走。
云铝与景洪电站的大用户直购电试点涉及交易电量86亿度，云南电网计算其补贴共3.2亿元。
“说是试点，实际上就是支援云铝，让它开起来。”云南电网负责人说。
景洪电站所属的华能澜沧江水电有限公司对此亦有担心。“一家电站仅与一个用户绑定，这样的风险很大。”该公司负责人对《财经国家周刊》记者说，如果云铝突然出现经营困难或无法及时支付电费，将会影响电站的现金流。
在他看来，相对于搞大用户直购，水电站将电都卖给电网仍是最安全可靠的。如果真要采取市场化机制，则应该让发电企业自主选择交易对象和交易价格，以规避风险。
相关人士分析，即便是从大用户直购电中受益的云铝，其受益程度也不如富余水电消纳那么立竿见影。云铝与景洪的直购电价格是0.45元/度，但其享受的富余水电价格仅0.435元/度。
富余水电消纳按计划未来仍将执行，而大用户直购电试点一年后，未来是否继续，多位受访人士表示“很难说”。
弃水难题
富余水电消纳和大用户直购电均无法彻底解决云南弃水难题。
文/《财经国家周刊》记者 范若虹
无论是富余水电消纳，还是大用户直购电，地方政府的主要初衷是扶持重点工业企业以稳增长、保就业。不过，在发电企业一方，也存在电力过剩的问题。据云南电网测算，云南省每年有2000多万千瓦装机的富余电力，水电占据一半，且2015年还将增加约308万千瓦水电装机。
多位受访业内人士和专家认为，云南电改的试点内容尚未充分体现市场化取向，更多地是在政府指令下，让电厂和电网向工业企业适当让利的权宜之计。
在云南省整个电力行业中，水电企业和电网的盈利能力最强。据悉，2013年云南省水电行业整体盈利44亿元，云南电网盈利12亿元。
但电企和电网都担心，如果大幅让利于工业企业，其盈利形势是否能够持续。2014年的富余水电消纳和大用户直购电交易，如果全部与正常电价相比，水电企业共让利约7.6亿元，云南电网让利约5亿元。
去年盈利12亿元的云南电网预计，2014年其盈利水平或将为零。
富余水电消纳和大用户直购电试点分别涉及的96亿度和86亿度电量，即便将其全部视为政策带来的新增电量，也难以解决云南的水电过剩。云南省工信委预计，今年云南省仍然有170亿度的弃水电量。
10月开始，国家能源局组织四川和云南监管办公室调查两地弃水问题，试图寻找解决弃水电量问题的根本路径。
按国家规划，作为西电东送水电基地的云南省，其发电量并不局限在本省消纳，而是在南方电网范围内消纳，其中用电大省广东是其最重要的目标客户。
按照云南和广东签署的送电框架协议，今年合同最大送电量本拟为815亿度，经过多次协调，才将这一数字提高到880亿度。
十余年前，云南水电建设进入高峰期，而广东本地近些年也上马了不少火电项目，两边投产后，矛盾开始凸显，云南水电“窝电”现象逐渐加剧。
外送通道难题也是造成富余电力的重要推手。早在2010年，金沙江中游电站送电广西320万千瓦直流输变电工程就已获得国家能源局的审批。但直流送电工程难以给云南当地带来收益，遭到冷遇，被搁置了两年。期间，早已规划好的阿海、鲁地拉等大型水电站相继建成投产，却不得不面临电力无处输送的窘境。
面对不断加剧的“窝电”局面，2013年底，这一直流输变电工程才得以重启，但最早也要在2016年才能建好。
