公众对法治的信仰与领导干部对法治的信仰密切相关。
靠制度化、法治化制衡权力，让权力在规则下使用，自由裁量权和弄权的空间会越来越小，基层政府的法治水平就会相应提升。
沈福俊是华东政法大学行政法教授，在一个公务员培训班上，一位青年干部直接跟他提出要求，称“我不学怎么依法行政，我要学如何违法行政”。那名干部随后解释说：“有些领导只看效率和结果，程序合法不合法他不管。在工作中，往往那些不顾法律顾政绩、会打擦边球的人升得快。”
在基层，也有一些广为流传的“段子”，最形象的莫过于“黑头文件”不如“红头文件”，“红头文件”不如“手写文件”，“手写文件”不如“口头文件”。
在实际工作中，市县两级处在政府工作的第一线，直接涉及公众利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否做到依法行政，很大程度上决定着法治政府建设的整体进程。
如何激发法治“内需”
在基层，发展地方经济和日益增长的公共服务需求，是压在政府身上的重担，这两件事情让基层官员备感压力。面对这种情况，本刊记者在基层调研期间，反复问基层干部一个问题：“基层政府法治的原动力是什么？有没有法治的需求？”从他们的回答中可以发现，推动基层法治存在很大的内在需求，如能激发这些“内需”，可能比自上而下的“推动”要有效得多。
那么，基层政府有哪些法治“内需”？
首先是基层治理中定纷止争的需求。随着城镇化推进，征地、流转、拆迁、分红、环保等问题凸显，基层社会的利益矛盾、经济纠纷不断涌现，群体性事件多由此而发。在这个大转型时期，如何化解矛盾、平衡利益、协调关系，已成为地方发展绕不开的话题。
“什么是化解矛盾纠纷的最有效方式？无疑是法治，定纷止争本身就是地方法治建设的动力之一。事实证明，花钱买安已经是饮鸩止渴。”含山县政府办副主任、法制办主任张文军告诉《决策》。
“政府履行职责需要通过法律方式明确权责和程序，同时也要依靠法律的权威性和强制性提高行政能力和效率，后者往往被忽视了，唯有法治才能达到善治。”安徽大学法学院教授陈宏光认为。
其次，公共服务已成为基层政府仅次于经济发展的治理要务，这也倒逼基层官员科学决策、民主决策。“以前总觉得只要是为老百姓办实事，就算不合乎程序也没什么。现在群众的需求千差万别，有时候政府好心花了大钱，他们却并不领情，因为不符合他们的需求。”不止一位基层干部告诉记者，要建立机制畅通渠道，让群众“真实的需求”进入到决策程序中来。
采访中，记者了解到一个“拍脑袋决策”的事例。某镇为了解决垃圾围村的问题，花费数十万元在村里建了垃圾池和环卫设施，但是群众不买账，提出不要，有的甚至抡起棍子砸，为什么呢？因为垃圾池建好了，但垃圾清运不及时，垃圾池成了村里最大的污染源，村里卫生环境反而不如从前。有基层干部告诉记者，建设法治政府，必须狠抓依法决策，抓住了依法决策，就是抓住了“牛鼻子”。
无论是定纷止争还是公共服务需求，只是让基层官员重视法治的两个主要因素，倒逼他们力行法治的核心因素，还是地方经济竞争传导的压力。
西南政法大学经济法学院做过一个关于地方政府法治建设竞争的专题调研。调查发现，面对日益激烈的区域竞争，基层政府越来越重视打造制度软实力；招商引资过程中，各地开出的优惠条件趋同，投资者开始更倾向于制度优良的地方，面对“用脚投票”的企业家，基层政府真正开始实质性重视法治建设。
记者在基层了解到几个相似的案例，有些投资规模大的企业，直接向地方一把手提出政府要守法，有些地方在招商引资文本中写上有关行政审批和行政执法的条款，有的地方党报在头版头条刊出了企业家抱怨制度环境的来信。
探究基层法治，乡土中国是个不得不提及的词，一个普遍被接受的观点是乡土中国没有法治土壤。然而，乡土中国在转型期间发生了很多微妙的变化。
转型中的法治图景
《秋菊打官司》和《被告山杠爷》是两部经典的乡村法治题材电影，前者指向熟人社会，后者指向能人的人治。而如今，用基层干部的话说，秋菊不会因为村长违法被抓而“不好做人”了，山杠爷也多少有点敬畏法律。
这些都是乡土中国转型带来的改变。从另一个层面来看，随着城镇化推进和农村空心化，农村治理存在一定程度上的管理真空，政府治理难以直接触及这一“神经末梢”，日益碎片化的农村社会成为社会治理的一大难题。
“拆迁、征地、流转、环保等稍有不慎，就引发群体性事件，有理无理都热衷信访。这些高成本的维权方式不仅进一步激化矛盾，而且也未必能达到预想的效果。”基层官员说起群众信访不信法，头痛不已。
然而，有不少干部认为“没有落后的群众，只有落后的干部”。基层民众的法治意识不强、信访不断，固然有信访一票否决压力下政府花钱买稳定的因素，但更重要的是部分地方政府和干部本身就不信法不守法。
本刊记者采访中了解到，近年来中部某省行政复议案件数量居高不下，正是行政权力越线的直接反映。据该省法制办统计，2013年受理各类行政复议案件共8251件，撤销确认违法、和解调解及间接纠错的达34%，其中绝大多数案件的被申请人是市县政府和相关部门，基层行政行为偏离法治轨道的情况依然存在。
实际上，对基层法治政府建设进程产生最大负面影响的，是政府不仅不相信法律，还带头破坏法律的实施。公众对法治的信仰与领导干部对法治的信仰密切相关。
“有法治政府，才有法治社会。领导干部信法、用法，民众就会敬法、守法，领导干部信权不信法，民众也就会信访不信法。”安徽省法制办依法行政指导处处长焦凤君认为，这与现行的“一票否决”有直接关系：“为防止被一票否决，基层干部不惜采取一切手段，其中也必然包括一些不合法的手段。实际工作中有的地方把一票否决的范围不适当扩大，有的部门因为一票否决的压力，工作存在过火和违法的现象，对依法行政形成严重冲击。长期来看，一票否决的做法与依法行政的原则和要求不相符合，应该逐步减小范围，直至最后取消。”
此外，临时机构执法问题也较为突出，一些地方热衷于成立指挥部和领导小组之类的临时机构，在转变政府职能的进程中，这种做法显得很不合拍。“临时机构不再是保证行政行为目标实现的有效途径，造成很多遗留问题，群众利益受到损害时投诉无门。在行政复议尤其是行政诉讼中，大量的判例已经说明这种做法的过时和不利。地方领导往往会产生临时机构依赖症，损害了法治氛围的生成。”焦凤君分析说。
记者采访中，发现合肥市的一项制度创新不仅完善了行政执法，也养成了法治思维，极具借鉴意义。
一项制度创新带来的改变
11月26日，合肥市包河区城管局组织召开群众公议会，对一起“车窗抛物”案件进行公议，这是合肥市城管系统第180场群众公议会。
2010年，合肥参照国外陪审团制度，建立了全国首创的行政处罚群众公议制度，旨在以公众参与模式规制行政裁量权，实现行政处罚裁量的公正合法。记者从合肥市法制办了解到，首批选择市城乡建委、环保局、卫生局、城管局四个“执法大户”作为试点单位，现已在全市46家行政执法单位及县区全面推开。截至2014年10月底，共公开招募来自各阶层、各行业群众公议员564人次，市本级开展公议380场次，评议案件1792件，向执法机关提出合理化建议600余条。
谈及这一制度创新，合肥市法制办副主任吴昌文深有感慨：“首先它形成了一个倒逼机制，执法人员不规范不行了，等于他们面对的是一个法庭，对他们的执法能力和执法水平进行考量。一开始推行的时候，部门还有些抵制，现在他们发现自己也是受益者，执法人员的素质和能力得到了极大提高。要把案件办好，就要去学法律规章，同时还要对公议员陈述案情，说不出来个一二三，对案件不熟悉是不行的。”
吴昌文经常不打招呼到公议现场观摩，发现执法人员在上面就像个律师一样，引经据典，侃侃而谈，无论是事实的陈述，还是法律的适用，讲得都非常好。同时，公众参加公议，“神秘”的执法部门不再神秘，不仅是一场“祛魅”教育，也是一堂生动的普法课。“以前不知道怎么就被处罚了，现在一看还有这么多过程，内部有很多严格的程序来控制它。一个公议员比我们十个人的宣传效果都好，因为他有切身体会。”吴昌文说。
最有价值的是在这个过程中提出的合理化建议，执法部门从中获益良多。公议员中的执业律师提出专业的建议，群众代表提出需求建议，各种建议在碰撞后最终形成一条条非常好的合理化建议。正是基于这些创新，合肥市行政处罚案件群众公议制度，获得2014年“中国法治政府创新奖”的提名奖。
与此同时，合肥还在探索乡镇综合行政执法。在乡镇里，只要是行政编制和事业身份，通过培训取得执法资格、执法证件后就可以上岗，向其授予部分执法权，哪里违法了，他们到现场去进行判断，认定属于哪个部门的就亮哪个部门的证，既没有增加人员，又加强了乡镇的执法力量。
这些打通基层政府法治“最后一公里”的生动实践表明，法治政府建设要靠制度积累，不能一蹴而就，解决新问题、新矛盾，就要创新制度，将好的经验和做法制度化。优良的制度在运行过程中，各相关主体从中获得利益的“最大公约数”，制度就会逐渐被接受和认同。由此，靠制度化、法治化制衡权力，让权力在规则下使用，自由裁量权和弄权的空间会越来越小，基层政府的法治水平就会相应提升。
