规范领导亲属经商：管什么、怎么管
公职人员亲属违规营利性行为是规范公职人员行为中最为复杂、最难监管的一种行为
《瞭望东方周刊》记者齐岳峰/北京报道
随着中央全面深化改革领导小组审议通过《上海市开展进一步规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理工作的意见》，自上世纪80年代以来对领导干部亲属行为的规范，再次进入“考试时间”。
“本应身为表率的公职人员及其亲属肆无忌惮地利用职权，通过各种公开的或隐蔽的手段获取私利，对社会是一种无形的刺激，导致社会各阶层的效仿和学习，社会领域如商业活动、教育、工程建设、医疗竞相失范，社会良知、道德规范弃之如敝履。”中国社会科学院法学研究所研究员田禾告诉《瞭望东方周刊》。
此前，中国社科院法学所法治国情调研组曾在全国进行问卷调查，了解官员对亲属从事营利性活动的态度，并做专门研究。
作为调研组负责人，田禾认为，公职人员亲属管理，无论在理论上还是在实践中都存在一些需要澄清的问题。他因此对上海即将展开的试点充满关注。
多元性、暴富性、隐蔽性和交换性
《瞭望东方周刊》：从你们调研的情况看，公职人员亲属滥用公职人员权力谋取不当利益的行为主要包括哪些种类？
田禾：公职人员亲属滥用公职人员权力谋取不当利益的行为大体包括以下几类：
一是职务类。主要表现为一些公职人员在人事任免中，违规提拔亲属担任要职或肥缺，目的是获取某种利益。
二是财物类。主要表现为用公款支付亲属的学习、培训、旅游等费用，为配偶、子女及其配偶以及其他亲属出国(境)定居、留学、探亲等向个人或者机构索取资助，或是亲属利用公职人员职务之便，收受他人的礼品、礼金。
三是妨碍公务类。主要表现为当亲属违规经营时，公职人员充当逃避执法部门处罚的“保护伞”，或是在亲属涉案接受调查时给予干预。
四是营利性活动类。主要表现为公职人员为亲属经商、办企业提供便利条件，如允许、纵容亲属在本人管辖的范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的牟利活动。这类行为的表现形式最为复杂，如为帮助亲属成立假外资企业获利，将其配偶、子女移居境外，然后再以中外合资或独资企业为名，套取银行贷款，谋取利益，等等。
五是就业类。主要表现为利用职权为亲属安排就业等。一些机构招考公务员及事业单位招聘时，比照其公职人员子女的情况规定招聘条件，形式上是面向大众招聘，实际是暗中照顾公职人员子女。
《瞭望东方周刊》：这五类行为呈现出哪些特点？
田禾：表面上，上述几类行为的实施者是公职人员的亲属，如配偶、子女、兄弟姐妹等，但实际上这些行为与公职人员的职务和权力大小有密切关系，几乎都存在公职人员滥用权力的情形。而且，这些行为具有主体多元性、暴富性、隐蔽性、交换性等特点。
一是主体多元性。公职人员亲属利用公权力谋取私利行为的实施主体除了公职人员外，非公职人员，即其亲属，或者与公职人员有密切关系的人也可以是实施主体。
二是暴富性。在市场经济条件尚不完备的情况下，公职人员亲属、配偶、子女经商办企业，凭借公职人员的职务和权力，可以轻易获得贷款或其他机会，在各种市场活动中占尽先机，一夜暴富。
三是隐蔽性。通过亲属收受贿赂、接受资助、经商办公司等形式来获取私利，公职人员利用职权和职务为其亲属谋取非法利益时大都藏于后台，甚至其亲属也都藏于后台，因其隐蔽性而难以查实并追究。
四是交换性。公职人员相互之间可以形成亲属行为交易交换关系，如关照彼此的亲属，使其在自己的管辖领域内经商办企业，规避管理制度；公职人员可以与企业之间形成权钱交换关系；公职人员可以与对其权力有需求的自然人之间形成交换关系，如其亲属利用公职人员手中的行政审批权收受各种利益。所有的交换本质上都是权钱交换。
谁是领导干部亲属
《瞭望东方周刊》：自上世纪80年代中期起，中央就出台文件和规定，规范公职人员亲属及相关人员行为，你们如何评估已有的进展？
田禾：2009年，中纪委首次公布了十七大以来全国范围内的领导干部亲属子女管理方面的数据，全国共有185940名领导干部申报登记了配偶、子女的从业情况，有493名领导干部的配偶、子女违规问题得到了纠正，82名领导干部因配偶、子女违反有关规定受到了查处。
相对于庞大的公职人员队伍，这个数字微乎其微。对此，有两种解释，一种是违规的公职人员确实少，另一种是监管不到位，一些违规现象未被发现和处理。我们觉得，后一种解释比较符合逻辑和现实。
《瞭望东方周刊》：相关文件和规定还有哪些改进、完善的空间？
田禾：规范公职人员亲属及相关人员行为的大多是一些党的纪律规定和政策性文件，其形成有一个发展过程，但一些规范内容和力度已不能满足现实的需求。
一个根本问题是，公职人员亲属管理的界定尚存模糊地带，秘书、司机等是否应当纳入管理范围则既无明文规定，实践中也有分歧。现有规定仅将公职人员的配偶和子女纳入监管范围，明显存在监管范围窄小、效果不理想的问题。
即便是现有法律法规，对公职人员旁系亲属在其职权管辖范围内从事营利性活动亦没有限制，公职人员近亲属从事营利性活动的管理在制度上完全是空白，他们可以自由享受特权带来的好处，却不受约束，这也是公职人员隐性经商大行其道的重要原因。
不能忽视互联网监督的负面影响
《瞭望东方周刊》：这些缺憾对实际监管造成了哪些挑战？
田禾：首先，公职人员之间的互惠行为难以监管。如公职人员与其他公职人员形成交换关系，其亲属的公司不在本人管辖的地区经营，而是在其他公职人员管辖的地区经营。比如甲在乙处经营公司，乙在甲处经营公司，这种行为与传统的以贪污、受贿方式谋利不同，其不仅规避了监管，获取了暴利，还赢得了勤劳致富的好名声。如何有效监管这种现象值得有关部门认真研究。
在监管内容上，存在虚置风险。虽然有关规定要求公职人员申报亲属经商情况、在管辖行业就业情况、出国情况，但人们往往看到只要公职人员本人不出问题，其亲属仍然能我行我素。
其中特别值得提出的是，许多文件都规定亲属不得在公职人员管辖范围内从事获利性活动，但什么是管辖范围并不清楚。如公职人员身任某一地区的最高长官，其直系亲属可以从事什么行业、不可以从事什么行业并无明确规定。
在监管形式上，无公职人员亲属信息公开的制度、公开的程序等。公职人员亲属实施了营利性违规行为，一般不会主动申报。即使申报了，违规的内容、违规的处理结果也不会向社会公开。
公开是最好的监督形式。公开可以将隐藏在黑暗之中的信息透明化，便于监督和管理，最大限度地使公职人员廉洁自律、奉公守法，使其亲属及特定关系人难以利用公职人员的职务和权力谋求私利。
各种与公职人员管理相关的法规缺乏刚性和强制力，对违规公职人员亲属违规行为如何定性、怎么处罚、由谁处罚规定不明确，更谈不上对非直系亲属的规范了。由于信息不透明，公职人员直系亲属或非直系亲属的信息很难获取，无疑给公职人员亲属“暗渡陈仓”留下了空间。
《瞭望东方周刊》：在公众参与监督方面，你们的调研有什么发现？
田禾：应该说，公众参与方式还比较单一。规范公职人员行为的监管措施都是内部的，外部监管未见明确规定。实践中，公众监督大多是通过媒体，近些年较多通过互联网进行的，由于缺乏规范，互联网的监督沦为了媒体和大众的狂欢，涉及的政府部门和人员往往处于被动应付状态，虽言之凿凿，却难掩质疑之声。
这种方式虽然能够有效监督公职人员，以至于人们将反腐败的希望寄托于网络，但其负面影响也不可忽视。“表哥”“房叔”的不断出现使严肃的斗争有演变为一闹剧的风险。互联网披露的信息或真或假，有关部门核实时半推半就，都造成了对政府公信力的伤害。如何开辟渠道使公众参与更有效，尚待有关部门进行制度设计。
法律体系必须完善
《瞭望东方周刊》：结合十八大以来中央在这一领域的动作，你觉得在防止利益冲突角度有哪些可为之处？
田禾：公职人员亲属违规营利性行为是规范公职人员行为中最为复杂、最难监管的一种行为。因此，采取什么样的监管方式极为重要。只有彻底铲除公职人员及其亲属腐败行为产生的土壤，从制度上将其违规的空间挤压至零，方能奏效。
为“防止利益冲突”，当前亟需从顶层设计的高度，制定对公职人员亲属营利性行为的对策。
制约性、规范性的法律体系必须予以完善。现实条件下，诸如“公职人员亲属及相关人员经商办企业的管理监督制度、公职人员亲属及相关人员收受物质和非物质性利益的监督制度、公职人员亲属移居海外的监督制度、公职人员亲属在其管辖行业内就业经商的监督制度、公职人员及其亲属的财产监督制度”应尽快建立，以全方位地对公职人员、公职人员亲属及其相关人员的职业、定居地、财产状况进行监督，有效避免监管漏洞。
以往对公职人员及其亲属犯罪监管失效的案例中，往往是因为缺乏有效的监管机制，所以应当在现有的监管机构中明确公职人员亲属行为监管的部门、权力和责任，由专人负责审查、核实。
例如，在银行等金融机构、税务部门、房产部门等不同部门之间建立信息共享机制，做到互通有无、密切配合，必须解决法律授权的问题，打破部门间信息孤岛效应。
事实上，对于公职人员及其亲属的限制，较易实施的是“公开”与“惩戒”方式。所谓“公开”，即公开公职人员亲属涉权力的相关信息，如是否在其管辖范围内经商、是否存在公职人员之间亲属互惠行为、亲属收受礼品的情况、就业的情况，是否移居国外等。
同时要建立公职人员及亲属财产公开机制，还要畅通举报机制。
在“惩戒”环节，拥有什么权力，失职时就应承当相应的责任，构建权责对等的公职人员亲属违规营利性活动问责机制，势在必行。应当对某些以权力交易为后盾、造成恶劣社会影响的公职人员及其亲属经商行为进行严厉惩处。凡是不如实申报一经查实的，应当责成公职人员辞去公职，并没收所得收入；公职人员亲属应当退出所涉及领域，并没收违规所得。
法律规范只是调整社会生活的诸多方法之一。我们的调研显示，不少公职人员对亲属从事营利性活动方面存在认识误区，很多人并不觉得亲属从事营利性活动有什么不对。特别是，现实中常会听到这样的观点：不能因为一人担任公职人员，就限制其亲属所就职的行业、企业。对此，除了制度惩戒，还要采取教育的方式，提高公职人员及其亲属的法律意识和道德水平。
领导亲属经商的管理历程
2010年，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对公职人员亲属管理作了有史以来最严格的规定，“不得默许纵容亲属以本人名义谋取私利、为亲属经商创造条件、亲属在本人管辖范围内经商等”
文/中国社会科学院法学研究所法治国情调研组
20世纪80年代初，中国经济体制改革如火如荼，经商办企业成为社会潮流，一些公职人员及其亲属利用职权经商办企业获取暴利，引起社会的强烈不满。为了制止这种现象，1985年1月，中央纪委以一号文件形式启动对领导干部经商的清理，其间有关部门发现一些党政机关领导干部的子女、配偶套购国家紧缺物资，进行非法倒买倒卖活动。
因此，1985年5月中共中央、国务院出台了《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》，“凡县、团级以上领导干部的子女、配偶，除在国营、集体、中外合资企业，以及在为解决职工子女就业而兴办的劳动服务性行业工作者外，一律不准经商。所有干部子女特别是在经济部门工作的干部子女，都不得凭借家庭关系和影响，参与或受人指派，利用牌价议价差别，拉扯关系，非法倒买倒卖，牟取暴利”。
但在整个20世纪90年代，领导干部配偶及其子女经商办企业现象仍在发展。
2000年1月，中共中央纪律检查委员会(以下简称“中纪委”)第四次全体会议公报指出，领导干部不准利用职权和职务上的影响为配偶、子女谋取非法利益，省(部)、地(厅)级领导干部的配偶、子女均不得在该干部管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务。
2000年5月中纪委印发了《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》(以下简称《解释》)，要求省(部)、地(厅)级领导干部的配偶、子女，均不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动，不准与该干部管辖的部门、行政机构、行业内的机关、社会团体、国有企业、事业单位直接发生商品、劳务、经济担保等经济关系。
该《解释》对亲属的行为还作了较为详尽的归纳，对“利益冲突”“社会中介和法律服务活动”“证券交易活动”也作了界定。
《解释》颁布后，中央国家机关和地方各级党委政府相继出台了配套性规定。
2000年8月，中纪委发布《关于中央国家机关各部门制定的司(局)级以上领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定适用于地方厅(局)级以上领导干部的通知》，明确了相关规定适用于地方对口部门的厅(局)级领导干部以及省、地(市)党委、政府分管该部门的领导干部。
2001年2月，中纪委印发《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》的通知，再次对省(自治区、直辖市)、地(市)两级党委、政府主要领导干部配偶、子女不得在该领导干部任职地区个人从事经商办企业的行为作出规定，要求已经从事经商办企业活动的，配偶、子女应退出所从事的经商办企业活动，或者领导干部本人辞去现任职务或给予组织处理。规定发布后继续从事上述活动的，对领导干部本人给予违纪处分。
2004年的《中国共产党纪律处分条例》同样明确规定，党员领导干部的配偶、子女不得在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内经商。
2010年，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对公职人员亲属管理作了有史以来最严格的规定，其第5条规定，不得默许纵容亲属以本人名义谋取私利、为亲属经商创造条件、亲属在本人管辖范围内经商等。
除了党的文件外，国务院一些部门也有相关的规范。例如，2009年监察部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会出台《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》，其第3条规定，国有企业领导人员不得有下列行为：利用职务上的便利通过同业经营或关联交易为本人或特定关系人谋取利益；相互为对方及其配偶、子女和其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件。
法律对公职人员亲属及相关人员的行为并无直接规定。2005年通过的《公务员法》只是在其第53条第7款中规定，公务员不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利。第68条规定了公务员因亲属关系而实行任职回避的问题。
2007年7月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，明确了各种新类型受贿刑事案件法律适用问题的具体意见，是迄今为止对公职人员亲属及相关人员行为最严厉的处分规定，但仍然未涉及对公职人员亲属违法从事营利活动的规范。
编辑：SN054
