评论：“下告上”见证政府法治进程

　　作者：杨 涛 （个人文集）

　　河南周口市郸城县城关镇起诉市县两级政府，被称为政府“下告上”第一案。镇政府有关人员称，镇政府承受了没有想到的压力，打算撤诉。但此事受到省里、市里关注，目前，城关镇政府只有等待上级的指示，或者法院的判决。（《新京报》9月20日）

　　笔者曾经密切关注过这一案件，并撰写文章称，“从公民对政府提起行政诉讼，到下级政府向上级政府提起行政诉讼，从公民的不服从到下级政府的不服从，我们行政法治化的道路走得很缓慢，但毕竟一路走过来了，这是一个令人欣喜的法治进步。”然而，我没有想到的是，当下级政府敢于运用法律来告上级政府时，诉讼的进程会如此艰难。所以，我认为，这一诉讼是在考验法官能否独立审判案件，考验上级政府是否愿意依法行政，可以说，这场“下告上”的诉讼能走多远，法治政府就能走多远。

　　因为，尽管郸城县城关镇进行了起诉，然而，当诉讼提起后特别是被媒体报道后，引起了有关方面的高度重视。河南省委主要领导都亲自过问了此事，周口市市委书记和市长等人为这个案件做了专题汇报。而王向阳本人在办公室也接到了县长和副县长等人的电话，“他们转达了市里领导对镇政府‘炒作’这件事的意见。《大河报》的报道标题里就点了市政府的名，市里当然有意见。”这样，作为镇党委书记的王向阳就触犯了官场的“潜规则”，因为作为行政机关的领导本身就不愿意当被告，当被告似乎是一件丢脸的事情，更重要的是“给领导添麻烦”了，让他们要为这件事情进行解释，这更是犯了大忌。正如王向阳自己所说“我不后悔起诉上级政府，只是怕给别人特别是领导惹麻烦，在中国的官场上，最忌讳的就是给领导惹麻烦。”

　　尽管我们说，起诉行政机关，行政机关领导被起诉、被上级过问在一个“法治社会”里是最正常不过的事情，政府权力应当依法行使，公民与下级政府的诉权都应当得到保障，下级敢于告上级正是按照规则办事、具有法治精神的体现。但在一个从“人治”向“法治”转轨的社会，当政府官员法治意识不强时，他就会将起诉看作是一种与他作对或者给其添麻烦的行动，所以，“下不犯上”、“不要给领导添麻烦”成为官场的“潜规则”。而且，这种“潜规则”的力量远比正式规则有效和有力。所以，王向阳才会考虑去申请撤诉，因为，他已经感受到无形的压力了。王向阳坦言“我怕的是什么，不是官司的输赢，是官场的无形压力。以后镇政府的工作还做不做了？做，就得跟县市政府打交道，出了这样的事，以后的关系怎么处理？”其实，何止是王向阳感受到压力，就连周口市中院行政庭的路审判长也说，省里、市里都很关注这件事，现在轻易做任何行动都不合适。这就让事情有些朝向不是法定轨道来进行处理的迹象，让人为之担心。

　　所以，这场诉讼能否沿着正常的轨道运行，首先考验了上级政府走法治之路的决心。国务院在2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中也提出，要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设透明、廉洁、有限、诚信和高效的法治政府的目标。 如果上级政府的领导不能顺应法治的潮流，改变所谓的“添麻烦”的观念，不是积极应诉而是使用其他方式进行打压的话，那么，建设法治政府的目标永远无法实现。

　　这场诉讼能否沿着正常的轨道运行，也考验了司法独立审判与法治到底能起多大权威。这场诉讼实际上是“潜规则”与法律在进行博弈，是“人治”与“法治”的博弈。如果这一场诉讼在“潜规则”这下化为无形或者不公正处理，法律在“潜规则”之下败退，那么，就意味着法官独立审判还远远不够，而法治的权威也没有真正树立。那么，我们的法治建设能走多远，还是一个很大的疑问。

　　目前，这一案件将会得到怎样的处理，我们不得而知，但是，无疑，如果上级政府连这一“以下犯上”的诉讼不都能容忍存在，那么，实现法治政府的目标就会遥遥无期。从这个意义上，我们讲，这场“下告上”的诉讼能走多远，法治政府就能走多远。

　　审稿：陈雷