青岛建立矛盾纠纷“大调解”工作机制促进社会和谐

　　被誉为中国“品牌之都”的山东省青岛市，在化解矛盾纠纷、构建社会主义和谐社会中，推出了响亮的品牌——社会矛盾纠纷“大调解”工作机制在构建和谐社会的时代大潮中顺势出台，彰显成效。

　　青岛市建立的“大调解”工作机制突破了传统的司法调解、行政调解、人民调解的模式局限，建立了由党委政府统一领导，政法综治机关牵头组织，劳动、工商、民政、信访

　　“大调解”：顺应和谐社会建设的必然要求

　　社会矛盾纠纷“大调解”工作机制，是在青岛市各级领导深刻把握社会发展形势，广泛调查研究的基础上建立起来的，经历了由实践到认识、再到实践的过程，不仅符合马克思主义认识论和方法论，也更加符合我国建设社会主义和谐社会的时代需求。

　　青岛市的各级领导普遍强化了一种认识，社会主义和谐社会应当是一个调解组织健全、工作机制完善、有效化解矛盾的社会。从社会发展全局看，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，不同社会主体的利益关系重新调整。公民与法人及其他社会组织之间的利益纠纷大量出现，群体性纠纷特别是由土地征用、房屋拆迁和企业改制等引发的矛盾明显增多，并出现由个别向群体发展的新动向。社会矛盾纠纷的复杂性、频发性与司法救济手段的局限性之间的冲突日益显现。如何将大量复杂的社会矛盾控制在萌初、化解于无形，成为政法综治机关构建社会主义和谐社会的重大课题和重要任务。建立“大调解”工作机制，整合各类调解资源和手段，合理进行配置，从不同角度满足不同纠纷的解决需求，从而使当事人有更充分的选择权，获得更便利、经济、符合情理的纠纷解决和法律服务，是应对社会转型期利益关系调整、人民内部矛盾增多、司法资源不足的创新途径。

　　我国传统的司法调解、行政调解和人民调解，尽管各自发挥了一定的作用，但相互之间缺乏有机结合，使许多错综复杂的社会矛盾不能得到有效解决。大量的社会矛盾纠纷最终以案件的形式集中到司法领域，成为各级法院难以承受之重。从青岛的司法实践来看，全市法院每年平均受理民商事纠纷达9万多件，并且继续呈上升势头。每个法官每年需要承担200多起案件，扣除节假日，平均每两天就要审结一起案件，这已经远远超出了国际通行的审判效率标准。在如此繁重的工作任务面前，由于精力有限，难免会出现过度讲求工作效率而出现审判质量瑕疵的现象，由此带来一批涉法涉诉上访问题。对此，建构一个多元化的矛盾纠纷解决机制，将大量的社会矛盾通过多种非诉讼手段予以分流化解，当显十分迫切和必要。

　　自古以来，我们所奉行的是“和为贵”的处世哲学，“和为贵”式的民间调解模式在我国源远流长，更容易被人民群众理解和接受，被西方国家誉为“东方经验”。从现实情况看，片面强调法院诉讼，并不能从根本上平息矛盾纠纷，反而会加剧社会矛盾的对抗和紧张，影响到司法工作的权威性和公信度，不利于社会稳定。青岛市创新建立社会“大调解”工作机制，积极开发和利用我国调解工作的传统和优势，在全社会建立矛盾纠纷“大调解”工作机制，既是对“和为贵”传统文化的传承与维系，又是最大限度解决矛盾纠纷的有效手段，有利于增强社会凝聚力，培养健康的人际关系，实现建设和谐社会的发展目标。

　　“大调解”：架构维护社会稳定的重要平台

　　社会矛盾纠纷“大调解”工作机制的建立，是社会发展形势的必然结果，凝聚了青岛市广大干部群众的集体智慧，体现了党委政府对解决人民内部矛盾、构建社会主义和谐社会的高度重视。

　　青岛市综治委牵头成立了青岛市社会调解协调委员会，成员由法院、公安、司法、劳动、民政、工商、信访等部门的负责人组成，负责对社会“大调解”工作的组织领导、政策调研和综合协调。协调委员会下设专家委员会，对案件或纠纷涉及的专业性问题进行解释指导，对不同部门调解过程中产生的争议和矛盾进行协调，提出解决意见。协调不成的，最后提请市社会调解协调委员会研究解决。全市行政机关、社会团体、行业协会等依据自身的权限和性质建立矛盾纠纷调解组织，行使矛盾纠纷调解职能。“大调解”工作机制的建立，为解决社会矛盾纠纷搭建了六个平台，较好地整合了全社会的调解资源和力量。

　　司法调解——始终坚持能调则调、当判则判、调判结合。全市两级法院坚持把调解贯穿审判工作的全过程，并大力加强庭前调解和庭外和解，本着“能调则调”的原则，积极探索总结新的调解方式方法，最大限度地降低矛盾纠纷对抗性，减轻当事人负担，节约司法资源，使案件的处理结果更加符合当事人的利益需求，从而有利于其自觉履行。同时，充分借助社会力量，扩大委托调解的范围和领域，邀请或委托相关单位和个人调解民商事纠纷。

　　行政调解——全程体现说服教育、指导协调、力促和解。《意见》要求各级行政机关依照法律和行政法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内对特定的纠纷案件进行行政调解。行政机关的调解组织制定了调解纠纷的规范程序，对当事人申请行政机关解决纠纷，或依法应由行政机关处理的纠纷，以及人民法院邀请或委托调解的案件，充分发挥自身的专业性和权威性，运用说服教育、指导、协调的方式，积极促成当事人和解，减少诉讼。

　　人民调解——区市、镇街、村居、楼院四级调解网络覆盖全市。以市司法局为依托，建立市级矛盾纠纷调解服务中心，由律师事务所和法律援助中心指派律师和法律工作者担任调解员，主要调解公民和法人之间、法人与法人之间争议数额较大、较为复杂的民商事纠纷。继续发挥基层综治、信访、司法、人民调解“四位一体”的矛盾纠纷排查调处工作职能，建立起覆盖区（市）、镇（街）、村（居）、楼（院）的四级人民调解网络。

　　社团调解——成为劳动争议、家庭纠纷、少年维权的调解主角。青岛市各级工会、妇联、共青团等社会团体对各自职能范围内的矛盾纠纷进行调解。工会主要负责劳动争议等案件的调解；妇联主要负责涉及婚姻家庭和妇女权益案件的调解；共青团主要负责对涉及青少年权益案件的调解。工会、妇联、共青团等社会团体根据当事人的申请或要求调解纠纷，在当事人不表示异议的情况下也可主动调解；对法院邀请协助或委托的案件开展调解。

　　行业调解——淋漓尽致地发挥了自治性、公益性、专业性特点。各类行业协会利用自治力量对同行业间或与行业有关的常见矛盾纠纷进行调解。充分发挥行业协会具有的自治性、公益性、专业性的特点，以及在特定范围内利益共同、易取得共识、达成谅解的优势，解决一定范围内的矛盾纠纷。

　　中介调解——把劝和不劝打、劝解不劝结作为主要工作目的。律师事务所等社会中介机构发挥自身优势，对社会提供矛盾纠纷调解服务。青岛市建立了专门的律师调解服务机构，既接受人民法院委托调解的案件，又接受行政机关委托调解的案件，利用其掌握法律专业知识并易于取得当事人信任的优势，劝和不劝打，劝解不劝结，有效化解社会矛盾，着力缓解诉讼压力。

　　“大调解”：解决社会矛盾纠纷的一着妙棋

　　青岛市建立的“大调解”工作机制在解决矛盾纠纷方面之所以能够发挥整体优势，关键是调解程序规范，工作措施得力，运作流程顺畅。他们的一整套做法独具匠心，切合实际，具有很强的可操作性。

　　——将社会调解前置，使诉讼案件得以分流调处。不断拓展由各种社会调解组织承担诉前调解的工作领域。行政机关、司法部门、社会团体、行业协会和中介组织的调解机构受理当事人的调解申请，主动对辖区或领域内的矛盾纠纷及不稳定因素进行排查调处，使之成为诉讼案件的前置调解组织，把大量矛盾纠纷化解在诉前，减少诉讼案件。法院对当事人未经社会调解组织调解而直接到法院起诉的，主动宣传社会调解的特点、优势，建议当事人首先选择相应的调解组织调解，调解不成的再向法院提起诉讼，使诉讼案件得以分流调处。

　　——将诉讼调解与社会调解结合，缓解了审判机关的工作压力。青岛市两级法院在开展诉讼调解的同时，可以邀请有关行政机关、当事人所在地或纠纷发生地的基层调解组织、与当事人或案件有特定关系的企事业单位和社会团体、律师事务所等中介机构、具有专门知识的专家协助开展调解工作，也可以对特定的案件进行委托调解，减轻了各级法院的工作压力和诉讼负担。

　　——将社会调解赋予同等的法律效力，提高了调解的成功率和权威性。青岛市依据有关法律法规，规定了各类社会调解的运作程序，要求各类调解组织在调解成功后，制作调解协议书。调解协议书经双方当事人签字或者盖章后，便可具有民事合同的性质。法院对具备有效条件的调解协议依法确认其法律效力。对具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地法院申请执行。对法院委托其他单位或个人调解所达成的协议，法院依据协议内容下达民事调解书，依法确认和支持调解协议书的法律效力。对当事人不接受调解，或调解不能达成协议的，调解组织则做好解释说明，引导进入法律诉讼程序，防止发生矛盾激化。

　　——将社会调解收费予以明确，为工作正常运行提供物质保障。社会调解、委托调解该不该收费？收多少费？如何收费？这些问题同样影响到“大调解”工作机制的成败。青岛市经过反复研究规定，行政机关、工青妇等社会团体和基层人民调解组织是公益性调解组织，调解案件一般不收取调解费；行业协会等市场化组织调解案件，达成调解协议的可以适当收取调解费，收费标准参照人民法院诉讼费收取标准由调解组织和当事人协商确定。对法院委托行政机关、司法部门、社会团体、行业协会和中介组织的调解，当事人达成调解协议解决争议的，由法院从已收取的诉讼费中支付一部分给调解组织；对未达成调解协议的不收取费用；经调解当事人撤诉的，法院可将依法减半收取的诉讼费扣除成本费后支付给受托调解组织。为鼓励当事人通过调解方式解决矛盾纠纷，青岛市还规定，对达成调解的诉讼案件，人民法院要按照低于《诉讼收费办法》中规定的标准实行低收费，也可将预收的诉讼费在扣除诉讼成本费和委托调解费用后退还给当事人。

　　“大调解”：打开通向和谐社会的主要窗口

　　青岛市从司法实践中探索形成的社会“大调解”工作机制具备旺盛的生命力，在化解矛盾纠纷、构建和谐社会中优势突出，作用明显。全市社会调解协调委员会、专家委员会、各级调解组织各负其责，形成了强大整体合力，取得了初步成效。

　　青岛市委常委、政法委书记刘建华在谈到社会矛盾纠纷“大调解”工作机制的成效时说：我们之所以要建立这种“大调解”工作机制，目的就是把构建社会主义和谐社会的目标任务有机地分解和落实到各项司法实践当中，通过社会“大调解”，调动全社会的调解力量，正确处理好诉讼与调解的关系，共同化解社会矛盾，更好地服从和服务于社会主义和谐社会建设。

　　百闻不如一见。通过在青岛的实地调查和采访，自实行社会“大调解”工作机制以来，我们惊喜的发现：

　　——管“闲事”的部门多了。青岛市除了法院、公安、司法行政系统外，劳动、民政、工商、教育、建委等部门，以及各级工会、妇联、共青团、律师协会等社会团体、中介机构纷纷成立了调解组织，建立了调解员队伍，在市社会调解协调委员会和专家委员会的指导下，创造性地开展矛盾纠纷调解工作。目前，全市共成立行政、社会调解组织1160多个。以前谁都不愿多管的各类小打小闹纠纷，现在不出单位、行业、社区就能得到有效化解和平息，对矛盾双方来说都是去了一块“心病”。尤其是各级妇联组织，在协助法院调解、独立调解“家庭暴力”纠纷等方面作用更加明显。四方区妇联的一位女干部说：“以往对前来反映家庭暴力的妇女，只是从道义上给予同情和劝解，最后还是引导她们通过法院解决问题。现在实行‘大调解’，情况就不一样了，我们有了明确的调解职责，调解协议也有了法律效力，这就要认真考虑如何从根本上解决家庭矛盾。尽管任务加重了，但是干得有劲头。”

　　——审判机关的诉讼压力小了。随着大量社会调解组织的建立完善，以及法院邀请调解、委托调解领域的延伸扩大，不仅使大量的社会矛盾纠纷化解在基层，也使部分诉讼案件得以分流处理，大大减轻了法院民商事审判工作的压力。据统计，今年以来各级法院委托调解案件587件，调解成功率达到95％，效果十分显著。李沧区法院李村法庭王法官的话说出了民商事审判法官的切身感受。他说：去年自己共审结人身伤害赔偿等民事纠纷案件240多件，白天上班时间只能开庭、做调解工作，几乎天天晚上要加班写法律文书，睡觉之前都要考虑案情，自己身体疲劳不说，案件办不好心里压力太大。今年全市实行了“大调解”，手中的案子有所减少，全部心思就可以用在提高办案质量上了。

　　——人民调解员的责任心更强了。“大调解”工作机制的建立强化了人民调解组织的职能，各级人民调解员组织纷纷举办法律知识、调解技能培训等，提高其业务素质。同时在人民调解组织内部实行量化考核和评比，与工资奖金直接挂钩，提高了人民调解员的积极性，增强了他们的责任心。今年以来，全市各级人民调解组织调处社会矛盾纠纷8300多件，成功调处8100多件，真正发挥了人民调解化解社会矛盾“第一道防线”的作用。平度市旧店镇罗头村的一名村民说：以前邻里之间闹矛盾，调解员总是两头说好话，拿不出解决问题的好办法，就怕自己担是非。现在调解员说话硬了，谁是谁非分得清，调解工作做的有理有据。村里的矛盾村里能解决，谁也不愿撕破面子上法庭。

　　——社会调解领域拓展延伸了。通过建立“大调解”工作机制，青岛市不仅能够有效化解大量琐碎的民间矛盾纠纷，就连较为复杂的涉外纠纷也能得到妥善的解决。青岛市在外国人主要聚居地设立了涉外调解委员会，专门处理涉外矛盾纠纷。今年7月25日，青岛市南区发生一起重大涉外交通事故，德国籍肇事人和某逃逸后，受害人经抢救无效死亡，交警部门认定肇事人负全部责任。双方当事人向市南区“泛海名人广场”涉外民事调解委员会提出调解申请。调委会审查受理后，指定三名律师担任调解员，经过反复调查质证，依据肇事事实和《民法通则》等有关法律法规，提出了赔偿原则和标准。最终双方达成调解协议，并当场履行支付全部33.3万元赔偿款额。此案的快速调解并履行，充分体现了“大调解”的方便、高效等特点，也成为律师参与人民调解工作的范例。

　　调解新举应时出，和谐之风迎面来。作为一项创新之举，作为献给党的十六届六中全会的一份礼物，青岛市社会“大调解”工作机制尽管还处于初步运行阶段，但已经产生了积极的作用，取得了重要阶段性成果。随着党中央已对构建社会主义和谐社会作出了新的重大战略部署，这种“大调解”工作机制随之将会更加完善，作用将会更加巨大，效果将会更加明显。（记者宋学春通讯员王金明）（人民网青岛10月9日电）