加拿大投诉警察监督机制有特色

　　■编者按 加拿大早在20世纪80年代末期就建立起了对警察执法监督的独立监督制度体系，成为英美法系国家较早探索对警察执法监督的国家之一。今年7月，作者随中国检察代表团访问了加拿大公众投诉皇家骑警委员会、卑诗省公众投诉警察专员办公室、温哥华警察局、安大略省警察违法独立调查办公室和检控厅等，对加拿大的公众投诉警察独立监督体制与运行机制进行了深入了解。

　　威风凛凛的加拿大皇家骑警

　　Ａ监督权利平衡理念的确立

　　加拿大的法律发展经历了法国法植入期、英国法植入期、自治领法和主权国家法制四个历史时期，形成了两大法系制度交融、长期共存、各自发展为特点的法律文化、制度环境与理念创新的基础。其精神内核方面，强调多元化中追求和谐，以此调处纷争与事端；社会关系方面，强调维护公共利益，遵从命令和权威，容忍公权干预；中央与地方关系方面，强调地方治理。这使得加拿大骑警制度构成了加拿大民众心目中一种独具吸引力的象征。

　　在这种理念的指导与法治建设历史演进中，其警察组织体系逐渐完善，执法的区界不断强化。警察组织逐渐演化为联邦警察（皇家骑警）、省警与市警。警察的主要职责是对抗有组织犯罪、伪造产品、信用卡欺诈等非法经济活动，危害国家边境安全的犯罪，日常警察服务，保护社区及重要人物的保安服务等。

　　与此同时，警察滥用职权、损害公共利益与居民权益的事件呈增长趋势。这引发政府、社会组织与公众的严重关注，也在理念上进行了许多反思与创新，过去那种对警察尊崇的社会心理逐渐被有效控制警察执法行为，防止这一公共权力滥用、增强民众对管理国家的关注度与支持度的理念所替代，形成了有效监督与平衡公权的新理念。

　　这种理念认为，民众通过国会与省立法机关将特别的公共执法权力授予皇家骑警与警察，作为权力的交换，警察负有服务和保护公众的责任。有权力就必须有相应的监督。为了保证警察工作合法而有效地展开，必须加强监督，以寻求公众安全和公共权利之间的平衡点。

　　Ｂ三种监督模式独立并存

　　独特的法律渊源与联邦国家二元结构的法律制度安排，使得加拿大形成了国家与地方不同类型的公众投诉监督模式：

　　1．统一投诉监督型。这种监督模式独立适用于皇家骑警的执法活动。

　　为了有效控制骑警执法不公的行为，加拿大于1988年由国会通过法案，并成立独立的公众投诉皇家骑警委员会。法案赋予公众对皇家骑警执法不公予以投诉的权利，同时赋予委员会特别调查的权利。

　　对于骑警执法活动，公民可以通过电话、信函等形式向皇家骑警的派出机构或公众投诉委员会进行投诉。对公民的投诉，骑警组织系统可以先行委派所辖内部处理公民投诉的机构专门调查，公众若对调查处理结果不满，可向公众投诉委员会投诉并要求复核或调查。

　　对公众投诉的处理，一般采用调解或和解等非正式方式与正式的投诉程序方式进行。前一方式的优点在于监督成本较低，效率较高，一般适用于执法行为不规范，或投诉人对执法活动的误解所产生的投诉；后一方式的优点在于监督运行规范，监督综合效益居高，往往产生良好的监督社会效果，其主要适用于骑警执法不公、不廉及重大的违法事件所形成的投诉。

　　投诉人对按上述方式调查处理不满的，可向公众投诉委员会提出复核。投诉委员会依职权开展复核调查，并形成临时性报告，提出若干处理性建议；这些意见与建议并不具有约束力、追及力性的效力，但通常被调查的骑警派出机构所采纳；其后由公众投诉委员会形成最终报告，并分送投诉人、被投诉的警员与皇家骑警的公安部长。

　　2．区域投诉监督型。这一投诉监督机制仅仅适用于省直属范围的地方警察的执法活动，其独立于公众投诉皇家骑警委员会，更无需向其报告工作，接受其监督。两者之间是并行独立的公众投诉监督制度体系的关系，其共同构成一个有机的公众投诉监督组织制度结构。因而，区域性公众投诉监督机制的功能、程序与公众投诉骑警委员会是一致的或基本上是相近的。

　　这种投诉监督制度适用的范围限于省辖区域，适用的对象仅指省属警察，其产生的背景、条件与时间，在加拿大各省则呈现出差异性与地方性。

　　3．区域性公众投诉特别调查监督型。这种监督作为刑事责任监督的一种表达形式，同警察部门的内部监督、警察行为规范监督、民事责任监督（错误逮捕），共同构成一个对省属区域性警察组织体系运行与警察不当行为，尤其是警察腐败、阻碍司法、盗窃、伪证、支持放纵贩毒、非法移民、洗钱等渎职行为的监督体系结构及其运行方式，具有公众投诉监督机制的特色性与效力性，其制度创设及其运行实践两年前已被英国的英格兰、威尔士地区所仿效。

　　这一制度及其运行机制主要体现在安大略省的公众投诉警察特别调查组。据安大略省公众投诉警察特别调查小组主任詹姆斯·康尼希先生介绍：鉴于安大略省持枪杀人等恶性案件持续发生，警察的渎职现象滋长，地方政府于1990年组建一个独立的调查机构，专门负责对警察渎职行为的调查。该调查组现有成员58人，主要从资深的司法官中选任与退休的司法官员中聘任，其身份既非警察，又非司法官员，而为治安官员，调查组有权决定对被调查的警察实施逮捕。

　　根据1998年的《警察法》修正案，调查组的性质进一步明确，地位得到提高，其职权具有相对独立性，既不向警察组织负责，也不向政府负责。其调查范围包括：（1）致严重人身伤害；（2）致人死亡；（3）性侵害。其监督对象涉及安大略省62个警察局的23300人。调查组及主任对安大略省总检察长负责，听从其指挥。其工作职责包括搜集警察相关违法工具、调查罪名成立通知警局及其家属、不成立的报总检察长批准解除调查以及向新闻界披露情况等。

　　这种独特的调查制度设计所赋予的职能，同中国检察机关的反渎职侵权局十分相似。这从一个侧面折射出，作为当代的加拿大检察制度，已开始注入了检察官指挥或领导治安官员（类似于警察）独立行使调查权、决定逮捕权，对警察渎职行为进行有效控制。这些带有大陆法系司法制度特色的要素，寻找到了对警察执法不公行为有效监督新的实现形式。还同时表明：具有两大法系融合传统的加拿大，在赋予检察官职权及其运行方式方面，正在出现继续移植、借鉴与交融的趋势，而检察官实施法律监督、维护公平正义，也正在成为加拿大一种现代监督价值理念追求与目标模式选择。

　　Ｃ监督范围广泛性与专门性并存

　　就广泛性而言，公民投诉监督的范围概括起来分为四类：一类是公众对警察执法信任问题的投诉与监督；二类是对警察部门服务社会执行政策的投诉与监督；三类是对警察执法行为规范的投诉与监督；四类是对警察腐败行为的投诉与监督。

　　温哥华警察局与公众投诉办公室每年收到公民涉及对该局警察投诉约500件左右，占警员人数的41．6％，投诉内容约56％涉及执法行为不当方面，而尚无警察腐败的纪录；一旦调查属实，将按口头警告、书面警告、辞职等处分。而多伦多地区每年公众对警察的投诉约800至1000件，占警员人数的18．5％，其内容涉及警察腐败等。这反映出两市警察执法状况与公众监督的关联度有较大的差异性。

　　就专门性而言，安大略省公众投诉刑事责任监督的数量不大，但特别调查组的监督成果非常可观。其中今年由特别调查组调查的警察支持贩毒的伪证案，牵涉数名警员，已有3名警员被决定逮捕，在安大略省产生了良好的社会效果。

　　Ｄ四种投诉解决方式交替运用

　　加拿大投诉监督程序及处理方式可概括为四种：

　　一是通过非正式的调查与和解。在公众对警局专门调查结论及处理意见不满，而投诉者要求公众投诉委员会或投诉专员处理之后，投诉调查与复核调查机制即启动运行。其方式是：首先，由投诉委员会或专员办公室的调解分析员与投诉人做出初步面谈，并向投诉人阐明处理该问题可能采取的方式。然后，在投诉人自愿和皇家骑警乐于接受的前提下，通过提出替代性纠纷解决方法，当事各方本着解决问题的目的进行非正式的直接接触。最后，在调查分析员的协助与调解下，双方自愿就一些或全部问题达成双方均可接受的解决方案，投诉人还可以就任何还未得以解决的问题再次提出正式投诉。

　　二是通过正式的投诉程序调查处理。投诉委员会或专员办公室收到投诉后，一般交由警局专司投诉的部门进行调查，个别重大投诉，则由专员办公室委托皇家骑警进行专门调查，调查处理方式和结果将以信函或当面通知投诉人。如果投诉人对此不满意，可向委员会、专员投诉办公室请求复核，调查部门复核全部相关材料后，要作出临时性报告，并在报告中提出建议。

　　当事的皇家骑警及队员、警队及警员，均对投诉委员会或专员办公室所作出的临时性报告做出必要的反应，而无论是临时性报告、还是最终报告的建议与意见部分，通常被调查的警局采纳；然后，由投诉委员会或专员办公室提出最终报告，分别送交投诉人、被投诉的皇家骑警的公安部长，省警局有关负责人。

　　三是由投诉委员会或专员办公室启动的投诉调查。这种投诉调查形式只在违法严重的情形下适用，如马尼托巴省挪威屋地区印地安克族人被枪杀案和不列颠哥伦比亚省抢劫嫌疑犯被枪杀案。

　　四是由投诉委员会、专员办公室启动的公开聆讯。据卑诗省投诉专员办公室负责人介绍，只有在警察不当行为危害公共利益的情况下才启动该机制。由于该机制运行历时较久、耗资巨大，公开聆讯的方式很少被采用。投诉调查成立的法律后果是，被投诉的警局对直接责任的警察给予降职、离职5至20天、书面或口头警告、开除公职等处分，错捕则个人承担民事责任，因渎职腐败构成犯罪的则追究刑事责任。为了保护警察的合法、正当的权益，该制度赋予从事调查的警官的“中立”权力；被投诉的警察有权请律师代为其答辩、作证与解释；对处分不服的当事警员可以提出上诉等等。

　　总之，加拿大创建的对警察执法活动的独立监督制度，寓公民投诉、职能调查、专门监督于一体，其三个层面相互分工、相互制衡，内部责任、规范责任、民事责任与刑事责任分层次交替运用，凸显其特色，更显现出制度创新的效率与效益，是值得总结与探讨的。

　　（作者系湖北省检察院常务副检察长）

　　（图片来自ｍｏｐ．ｃｏｍ）