建议加强对国家民航总局履行职能情况的监督

　　●第一，要求民航总局根据《消费者权益保护法》出台有关保护消费者权益的规范性文件并向社会大众公布；与此同时，要求其认真对待消费者的投诉与权利主张，严肃查处企业侵犯消费者权益的各种行为。

　　●第二，要求民航总局依法确定相应的民用航空运输市场竞争规则，为企业的竞争行为提供明确的预期；要求其对于扰乱市场竞争秩序、恶意竞争者严肃处理，以保护遵守法

　　本报记者 肖黎明

　　“我于日前向全国人大常委会递交了《关于加强对民用航空市场政府监管的建议》，建议全国人大常委会加强对国家民航总局履行职能情况的监督。”十届全国人大代表、著名经济法学家吕忠梅教授10月16日向记者透露说，她一直在关注着本报近期推出的“透视垄断行业潜规则”的系列报道，特别是记者采写的关于南航在卖超售票、损害消费者利益的报道引起了她的深刻思索，并决定就此向全国人大常委会提交代表建议。

　　2006年7月21日，记者手持一张南航20：10CZ3112北京至广州航班的机票从北京首都国际机场出发，当拿着机票去换取登机牌时却遭遇了一场“变戏法”，先被告知航班延误需要改签，后又被告知飞机已经满员；本来购买的是一张南航正点起飞的机票，却没能登上飞机。就在这次亲身经历中，记者了解到一个鲜为人知的内幕：国内各大航空公司都在卖“超售票”，机票超售已成为国内民航界的一个“国际惯例”；同时，南航方面还声称国家民航总局及公司出台有允许机票超售的内部规定和补偿标准。

　　回京后，记者书面致函南航有关方面，要求限期提供允许机票超售的内部规定，南航至今不予提供。

　　8月8日，本报策划推出“透视垄断行业潜规则”系列报道，开篇就以《航空公司在卖“超售票”》、《南航服务热线披露超售内幕：都这么干》、《国际惯例：超售误机须赔钱》、《没有不尊重消费者主权的国际惯例》为题，对记者上述经历进行了全方位的报道。其中，吕忠梅教授在《没有不尊重消费者主权的国际惯例》一文中尖锐地揭示出了“超售票”现象的实质：在我国，以各种面目全非的潜规则作为逃避违约责任和侵权责任的挡箭牌，不过是垄断企业凭借行业优势，利用人们的法律意识不强的弱点所玩弄的法律技巧，一旦识破，了无新意。

　　文章见报后，记者马上对南航、国家民航总局进行了追踪采访。南航有关人士以“涉及公司商业秘密”、“其他航空公司有意见”为由，拒绝向记者提供南航对“超售票”的处理程序以及补偿标准；而国家民航总局声称，我国目前还没有制定统一的有关机票超售及其补偿的规定；并认为机票销售是一种市场行为，政府不能插手，市场的问题应该用市场的手段解决。现在提倡航空公司的差异性服务，政府管得太多，航空公司服务的差异性就难以体现。

　　“监管部门对‘超售票’不规制构成行政不作为。”中国行政法学研究会执行会长、北京大学法学院教授姜明安不认同国家民航总局的解释。他在接受记者采访时认为，国务院价格主管部门和国家民航总局不能任由航空公司以正常机票的形式、价格向消费者出售“超售票”、损害消费者的权益。否则，其构成行政不作为，同样要承担相应的行政法律责任(本报8月15日以《南航：公司有政策但不便透露》、《民航总局：超售是市场行为政府不插手》、《监管部门对“超售票”不规制构成行政不作为》为题进行了追踪报道)。

　　面对媒体的质疑，航空公司以“超售机票为民航业国际惯例”作答，民航总局则以该行为“属企业的市场行为”为由不予监管。吕忠梅教授对此表示“不可理解”。“在市场经济发展的今天，消费者主权必须得到最充分的尊重与保护。”

　　在消费者接受民航服务中，显然还有比“超售”更多的损害消费者的行为；对于这些行为，民航总局接到投诉，也很少真正出来“管”；即使出台过一些措施，对于民用航空市场的作用也都十分乏力，没有起到规范企业市场行为、维持有效的市场竞争秩序的作用。作为一位著名的经济法学家，吕忠梅教授进一步思索到，“在如此严重的市场恶性竞争情况下，为什么没有看到政府‘有形之手’的强力出击？没有感受到政府有关部门对市场调控与监管的力度？”

　　作为一名全国人大代表，吕忠梅教授深思熟虑后，终于向全国人大常委会提交了这份沉甸甸的代表建议。

　　政府监管不能缺位 （代结束语）

　　“垄断行业潜规则透视”系列报道从8月8日开栏到今天、共推出10组选题的报道，暂时要告一段落了。最后想说的是，我们报道发生在民用航空、金融保险、烟草专卖等垄断行业的“潜规则”问题，有一个共同现象值得注意：每当有消费者提出维权要求时，垄断企业均以“国际惯例”、“行业惯例”为由进行推诿；而每当问及政府有关监管部门时，有的沉默、有的为企业辩解、有的置之不理，少有从保护消费者利益角度出发表态的。如果说，当企业遭遇消费者质疑时，为自己的行为进行辩护是出于本能，是企业的本性使然；而政府监管部门的表现则令人感到遗憾。

　　这种共同现象值得特别警惕的是，如果政府监管部门依然软弱，依然以企业的“市场行为”为由推卸监管责任，不切实从保护消费者权益、规范企业的市场竞争行为、维护正常的市场秩序的角度加强监管，我国的市场经济将面临巨大的灾难。因为它将引发的不仅仅是经济问题，还有可能演变成为社会问题和其他问题，对经济社会健康发展来带严重的不良影响。

　　应该看到，现代市场经济是有国家干预的市场经济，政府的基本职能在于按照法律的授权进行有效的宏观调控与市场监管。国家设置监管机构，目的在于纯洁市场环境，维护消费者利益，进而维护社会经济健康稳定和可持续发展的公共利益。对于消费者的维权诉求，监管部门不能置之不理。

　　因此在面对消费者主张权利时，政府监管部门必须以居中者的身份进行调查，妥善处理消费者与企业的纠纷，不得推诿，更不得偏私；在处理企业不利于市场经济健康发展的竞争行为时，必须以监督者的身份进行规制，对企业的不正当竞争行为予以打击和制止，不得放任，更不得纵容。

　　这也是本组系列报道的最终目的。