关于加强对民用航空市场政府监管的建议

　　吕忠梅 女，法学博士，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，中国农工党中央常委。2002年当选为第三届“全国十大杰出中青年法学家”

　　近一时期，《法制日报》连续推出了对垄断企业市场“潜规则”的报道。尤其值得关注的是对有关航空公司超售机票、损害消费者利益的行为的系列报道。面对消费者的权利主张、媒体的质疑，航空公司以“超售机票为民航业国际惯例”作答，民航总局则以该行为

　　如果说，类似“超售机票”、“机长殴打乘客”、“航班莫名延误”等行为还仅仅是损害着消费者或者说有限的消费者的利益时，而航空公司的另外一些行为，则已经危及到了整个民用航空运输业自身的发展：如一方面是高喊由于燃油涨价引起的航空公司的巨额亏损，不断提高燃油附加费的价格；另一方面是机票的疯狂打折，出现了“儿童票比成人票价高”、“两折机票”，最近更有一家航空公司推出了“67元单程票”……种种情况表明，中国的民用航空市场竞争的无序化已经达到十分严重的地步。其市场行为对于正常的航空运输市场秩序的影响已经令人堪忧。但是，面对这种情况，我们依然没有看到民航总局的表明态度，出台的诸如“禁止机票打折”这样的措施被航空公司破坏后也没有任何的后续措施，更没有航空公司因为违反禁令而受到民航总局的处罚。

　　民航总局对此现象视而不见，是否仍然因为是“企业市场行为”而不便行使权力，我们不得而知。但在政府监管部门的袖手旁观中，我们却可以越来越清楚地看到中国的民用航空运输业面临的双重危机：一方面是航空企业的服务意识与质量不佳，经常发生与消费者的权利争议，长此以往，消费者可能最终“用脚投票”，转而选择其它运输工具或者国外的航空公司；另一方面是企业在严重亏损状态下的无序竞争，最终导致民用航空业不能得到健康稳定的发展。

　　如果说，当企业遭遇消费者质疑时，为自己的行为进行辩护是出于本能，是企业的本性使然，我们还可以理解；但是政府监管部门的表现则令人十分诧异。我们知道，现代市场经济是有国家干预的市场经济，政府的基本职能在于按照法律的授权进行有效的宏观调控与市场监管。在面对消费者的权利主张时，政府必须以居中者的身份进行调查，妥善处理消费者与企业的纠纷，不得推诿，更不得偏私；在处理企业不利于市场经济健康发展的竞争行为时，政府必须以监督者的身份进行规制，对企业的不正当竞争行为予以打击和制止，不得放任，更不得纵容。

　　具体而言，民航总局是国家设置的对民用航空运输市场的专门监管机构，设置该机构的目的就在于履行国家法律赋予的市场监管职能。对于消费者的利益主张，予以裁断或者处理；对于企业的市场竞争行为按照法律标准予以判断，保护合法的竞争者，查处非法竞争者。从法律上讲，国家监管部门的职权就是职责。企业的市场行为并不都是合法行为，政府监管部门的基本职责就是要对这些市场行为进行甄别。由此可见，企业的“市场行为”绝对不是政府监管部门不管的理由，而是政府监管部门直接的监管对象。在这个意义上，我们不能不遗憾的得出结论：中国民用航空运输市场的无序竞争现状恰恰是政府监管部门不履行法定职权所带来的后果。如果这种现象继续下去，消费者与企业之间的权益争议将更加剧烈、企业的无序竞争将会更加激烈，中国民用航空运输市场的秩序维护将会更加困难。

　　有鉴于此，特建议全国人大常委会加强对民航总局的履行职能情况的监督。

　　第一，要求民航总局根据《消费者权益保护法》出台有关保护消费者权益的规范性文件并向社会大众公布；与此同时，要求其认真对待消费者的投诉与权利主张，严肃查处企业侵犯消费者权益的各种行为。

　　第二，要求民航总局依法确定相应的民用航空运输市场竞争规则，为企业的竞争行为提供明确的预期；要求其对于扰乱市场竞争秩序、恶意竞争者严肃处理，以保护遵守法纪的企业，维护良性的市场竞争秩序。

　　更为严重的问题是，类似现象并非仅仅发生在民用航空运输市场，远洋运输市场、金融市场等无不呈现着同样的悲剧。我们必须清醒地认识到，这种现象继续下去，引发的不仅仅是经济问题，还有可能演变成为社会问题和其他问题，将对中国的经济社会健康发展带来严重的不良影响。因此，也建议全国人大常委会针对目前中国市场经济发展中存在的市场监管错位、越位、缺位、虚位等问题，行使监督权，对于政府有关部门依法实施监管的职责与实效进行监督，督促它们切实承担起法律赋予的监管职能，树立有限政府、服务政府、法治政府的意识，建立各项有效的管理制度，实行政务公开，接受社会公众的广泛参与监督，真正发挥对市场的调节与规制作用。