完善人民代表大会制度的重要法律

　　完善人民代表大会制度的重要法律

　　——《各级人民代表大会常务委员会监督法》主要内容简介

　　广东学习论坛

　　乔晓阳

　　监督法是一部重要法律

　　监督法是一部重要法律，是对我国人民代表大会制度的重要完善。为什么这么讲？因为宪法赋予人大两项职权，一是立法，一是监督。这两项职权的行使都需要有相应的法律使之制度化、规范化、程序化。在立法权的行使方面，2000年我国出台了一部立法法，全面规范了各个立法主体的立法行为，从立法权限的划分，到立法程序、立法监督都作出了规范。立法法对广东，特别是对深圳具有独特的意义，在全国人大已经赋予深圳经济特区立法权的前提下，立法法又赋予了深圳和广州一样的较大市的立法权。立法法的出台规范了立法权的行使。在监督权的行使方面，尽管这20多年各级人大都在积极地进行探索，并积累了比较丰富的经验，但是始终没有一部国家的法律作出统一的规范。从这个意义上讲，这次监督法的出台，是对我们国家的根本政治制度——人民代表大会制度的重要完善。

　　监督法的制定工作历时20年，经历了实践——认识——再实践——再认识的过程。人民群众和社会各界对监督法的期望值很高，希望监督法把什么问题都能管起来。实际上，人大的监督工作只是党和国家监督体系中的一个组成部分。人大监督尽管是国家最高层次的监督，但并不意味着人大监督可以涵盖和吸收其他所有监督形式，人大监督与其他监督形式也不是主从关系。经过多年努力，我们已经建立了党内监督制度，以解决违犯党纪的问题；已经建立了行政监督制度，以解决违犯政纪的问题；已经建立了司法监督制度，以解决违犯法纪的问题；在司法诉讼中，有司法机关相互间的监督，有上下级法院的审级监督，有检察院的法律监督。此外，还有政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督，等等。这些监督制度，同人大监督制度一起，共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的，实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。在党的统一领导下，把各方面的监督结合起来，形成监督合力，充分发挥党和国家监督体系的整体功能，才能提高监督实效，切实解决问题。

　　作为党和国家监督体系的重要组成部分，人大监督什么？这是制定监督法必须研究清楚的问题。依据宪法有关规定，各级人大常委会所进行的监督总的来说是两种，一是工作监督，一是法律监督。所谓工作监督，是指通过听取和审议政府和法院、检察院的工作报告和执法检查，对“一府两院”的工作进行监督。所谓法律监督，是指通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一。这是人大常委会监督工作的主要内容。人大及其常委会行使国家权力的特点是只作决定，而自身并不具体执行。政府是国家权力机关的执行机关，要依法行政。法院、检察院是司法机关，依照法律规定独立行使审判权、检察权，要公正司法。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大常委会如果不把工作监督和法律监督搞好，就会失职；如果具体办理依法应由政府和法院、检察院办理的事情，就会越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，又不能越权。这是人大监督在党和国家整个监督体系中的准确定位。认识统一了，监督法的制定工作在本届全国人大常委会进入了较快的轨道，于2006年8月27日通过。

　　监督法的调整范围是规范人大常委会的监督工作

　　由于各方面对人大监督在党和国家整个监督体系中的位置研究清楚了，对人大监督的地位和作用、人大监督的内容认识统一了，这次通过的监督法简洁明了，只有9章48条，为了便于记忆，可以把它概括为三个部分。第一部分是总则，第二部分是人大常委会的经常性监督工作，第三部分是人大常委会的非经常性监督工作。

　　第一部分，总则。主要规范两个内容，一是监督法的调整范围，二是人大常委会行使监督权必须遵循的基本原则。

　　关于监督法的调整范围，明确为规范常委会的监督工作，而不是代表大会的监督工作。在起草监督法的过程中，曾经确定本法既规范各级人大的监督工作，也规范各级人大常委会的监督工作。最后确定本法只规范各级人大常委会的监督工作。作出这样的改动，主要考虑是，人民代表大会每年通常只开一次会，不可能对政府和法院、检察院的工作实施经常性的监督。依据宪法有关规定，对政府和法院、检察院工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。同时，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和迫切需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对政府和法院、检察院工作的监督问题上。因此，制定各级人民代表大会常务委员会监督法，对人大常委会的监督工作加以规范，更为切合实际。

　　关于人大常委会行使监督权必须遵循的基本原则，归纳起来有5条:坚持党的领导、集体行使职权、依法行使职权、接受人民代表大会监督以及公开原则。

　　第一，坚持党的领导。这是人大常委会工作包括监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则，是必须遵循的基本原则的核心。第二，坚持依法行使职权。按照宪法和法律规定的权限和程序行使监督职权，是人大常委会在监督工作中必须遵循的法制原则。第三，坚持集体行使权力。各级人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权，是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。政治原则、法制原则、组织原则是人大常委会行使监督权必须遵循的最重要、最基本的原则。第四，坚持人民代表大会对人大常委会的监督。各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，各级人大常委会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。人大常委会行使监督权的情况，都要向本级

人大代表通报。第五，公开原则。对人民负责，受人民监督，是一切国家机关的活动准则。公开原则是把人大常委会的监督工作置于人民群众监督之下的重要保证。因此，各级人大常委会行使监督职权的情况，应当向社会公开。

　　人大常委会的工作监督必须“抓大放小”

　　第二部分，人大常委会的经常性监督工作。主要规范两个内容，一是工作监督，一是法律监督。

　　关于工作监督。第一，对“一府两院”专项工作的监督。“一府两院”的工作很繁重，涉及面很广，人大常委会的监督不可能事无巨细，什么都管。什么都管，势必什么也管不好，也管不了，也不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性。甚至可能对“一府两院”的工作造成不必要的干扰，影响工作效率。所以人大常委会行使监督权，必须学会“抓大放小”。锦涛同志指出，人大应该把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点(这就是“抓大”)，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。监督法规定，人大常委会每年要从六个渠道来选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告，也就是通常说的“工作评议”。这六个渠道是:第一，在执法检查中发现的突出问题；第二，本级人大代表反映的比较集中的问题；第三，本级常委会组成人员提出的比较集中的问题；第四，专门委员会、工作委员会调查研究中发现的比较突出的问题；第五是人民来信来访中集中反映的问题；第六，社会普遍关注的问题。从这六个渠道反映出来的问题，一定是党的六中全会决定中提出的“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”，针对这些问题实施经常性监督，一定会受到社会广泛关注和人民群众的欢迎；同时，把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于工作评议中，实际上也体现了对人大及其常委会选举或任命的“一府两院”的干部履行职责的监督，这样就把对工作的监督和对人的监督很好地结合了起来。

　　第二，对计划和预算执行情况的监督。这次监督法比较有新意的是明确了常委会对决算草案和预算执行情况报告审查的重点，这在过去法律都没有规定。重点:一是预算收支平衡情况，二是重点支出的安排和资金到位情况，三是预算超收收入的安排和使用情况，四是部门预算制度建立和执行情况，五是向下级财政的转移支付情况，六是本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。除了明确这六个方面的审查重点以外，还做了两个特别规定，一是对中央的，一是对地方的。对全国人大常委会，要求还应当重点审查国债余额的情况；对县级以上地方各级人大常委会，要求还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。监督法明确了上述重点，使我们在审查决算草案和预算执行情况时更有操作性。

　　“跟踪检查”第一次写入国家法律

　　第三，对法律法规实施情况的监督，即执法检查。关于执法检查各级人大都积累了很丰富的经验，有了一套比较规范的做法。常委会每年抓住几部实施当中问题比较多，人民群众比较关心的法律法规，集中力量深入检查，针对法律法规实施中的主要问题，一查到底，检查一次不够还可以检查第二次，所以这次监督法里明确规定了“跟踪检查”，这也是第一次写入国家的法律。监督法还规定常委会通过执法检查和听取执法检查报告，对法律法规实施中普遍存在的问题形成有法律约束力的审议意见，要求有关执法部门提出整改措施，在规定时间内向常委会做出整改的报告。对执法检查中发现的严重违法的典型案例要交由有关方面调查，并将调查处理结果报告常委会。同时，常委会通过对法律法规实施情况的监督，还可以发现法律法规本身存在的不足，及时修改。

　　监督法规定的人大常委会的工作监督，从内容上讲，主要是以上三个方面。

　　法律监督的目的是保证和维护国家法制的统一和尊严，保证宪法和法律的正确实施

　　关于法律监督。法律监督，是指对规范性文件是否符合宪法和法律规定进行的监督。规范性文件除宪法和法律外，还包括两类:一是国务院的行政法规、地方人大的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单性条例，还有国务院各部委的部门规章，以及省级政府、较大市政府的政府规章。这些规范性文件都是我国法的渊源，是社会主义法律体系的组成部分。因为是法的渊源，是我们法律体系的组成部分，立法法对这一类规范性文件的备案、审查和撤销作了详细规定，监督法对此只作了一衔接的规定。二是上述规范性文件之外的其他由国家机关制定的决议、决定、命令等。这些规范性文件不是我国法的渊源，但也是普遍适用的。对这一类规范性文件，监督法重点规范了两个新的内容，一是地方层面的，一是中央层面的:

　　从地方层面讲，在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的强制性义务。为了解决这类问题，监督法规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。

　　从中央层面讲，规定最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释(即司法解释)，应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中，两高的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了重要作用，但是却也存在有些司法解释与法律相抵触的情况，人民群众对此有较强烈的反映。监督法参照立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案审查程序作了具体规定。

　　法律监督的目的是保证和维护国家法制的统一和尊严，保证宪法和法律的正确实施。法律监督包含了立法、执法、守法的全过程，是人大常委会监督工作中最重要的内容之一，在人大常委会的全部工作中居于重要地位。认真开展法律监督工作，对发挥权力机关的作用，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要意义。

　　以上所讲的工作监督和法律监督是人大常委会的经常性监督工作。

　　第三部分，人大常委会的非经常性监督工作。这里面包括询问和质询、特定问题调查和撤职案的审议和决定。这三项内容都不是新概念，宪法和有关法律里都有这方面的规定，但不经常运用，所以称之为非经常性监督工作。询问和质询、撤职案的审议和决定，有关法律规定得比较明确，大家也比较熟悉。关于特定问题调查，由于过去对什么情况下可以启动特定问题调查法律没有明确过，所以运用很少，或者有的地方运用并不恰当。这次监督法的新意就是把什么情况下启动规定清楚:各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。这样规定，至少明确了要组织特定问题调查委员会，必须是这件事最后要由人大常委会作决议、决定的事，那一定是很重大的事情，而这个重大事情的事实又不太清楚，只有符合这个条件才可以启动特定问题调查。这比过去是一个进步。

　　以上三个部分，即总则、经常性监督工作和非经常性监督工作，构成了监督法的全部内容。

　　一府两院应履行被监督的义务

　　法律的生命力在于实施。监督法规范的，不仅包括各级人大常委会如何行使监督职权，也还包括“一府两院”如何履行接受同级人大常委会监督的义务，涉及监督者与被监督者的关系。因此，监督法实施后，各级人大常委会都要自觉地在党的领导下依法履行监督职责，加强对同级政府和法院、检察院的监督；“一府两院”要忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受同级人大常委会的监督，依法行政、公正司法。把监督法贯彻好、实施好，对于各级人大常委会依法行使监督职权、健全监督机制、加强和改进监督工作、更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势、推进社会主义民主法制建设、促进改革发展稳定的大好局面、维护最广大人民的根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　(根据记录整理，小标题为编者所加)

　　作者系全国人大常委会副秘书长、全国人大法律委员会副主任委员