就业促进法草案：为何经济增长拉动就业功能变弱

　　大学生刚出校门就失业，城镇下岗职工生活困难，农民工饱受各种歧视，黑中介满天飞……在这些关乎民众切身利益的就业问题上，政府究竟应该承担什么样的责任？26日首次提请全国人大常委会会议审议的就业促进法草案，对此作了回答。

　　“我国的就业工作仍然面临着十分严峻的形势，就业压力越来越大。”劳动和社会保障部部长田成平今天就草案向全国人大常委会会议作说明时说。

　　作为世界上人口和劳动力最多的国家，扩大就业、减少失业是中国当前的一项紧迫工作。沉甸甸的数据说明了这种越来越大的压力。今后几年，城镇需要就业的人数仍将保持在2400万人以上。而在现有经济结构下，每年能提供的就业岗位却只有1200万个，年度就业岗位缺口1200万个左右。

　　青年就业问题也越来越突出，“

　　必须树立“就业优先”导向

　　我国经济每年保持10％左右的高速增长，按道理，高速增长的经济应该能提供更多的就业岗位，能够缓解增加的就业需求压力。现实情况却正好相反，高速增长的GDP，无助于缓解日益增长的就业压力。“这表明目前经济增长带动劳动就业的功能在不断减弱。如果这种趋势不加扭转，就业压力将越来越大，从而进一步恶化收入差距。”湖南大学教授王全兴说。这位劳动就业专家一直参与就业促进法草案的草拟工作。

　　经济学家用就业增长弹性来说明经济增长和就业之间的关系。中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡窻教授曾表示，如果以经济增长就业弹性作为两者紧密程度衡量指标的话，上世纪80年代以来，我国城镇就业弹性呈现下降的趋势。上世纪80年代初，我国每一个百分点的城镇经济增长能拉动就业增长约0．3个百分点，而到本世纪，则只能拉动约0．2个百分点。

　　“这是我国目前就业问题面临的最大困境，但在应对这一困境的时候却缺乏长效机制。”王全兴表示，如何建立促进就业、实现经济发展与扩大就业良性互动的长效机制，正是此次制定就业促进法的立法宗旨。

　　草案规定，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，逐步实现社会就业比较充分的目标。同时，要求县级以上人民政府把扩大就业作为经济发展和调整经济结构的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划。

　　“这就通过法律的方式，明确宣示了政府所应承担的法定职责。”王全兴说，对于政府来说，实现民众基本的就业保障是其最基本的公共职能之一，应该成为公共行政的基本目标。

　　在他看来，草案所谓实现“经济发展同扩大就业的良性互动”，在现阶段就意味着必须树立“就业优先”导向。“过去，地方政府普遍奉行的实际是经济增长优先，经济增长和财政收入增长目标优先于就业等社会增长目标。这种取向必须加以扭转。”王全兴说。

　　建立一个促进就业的长效机制

　　王全兴认为，要实现这个立法宗旨，最重要的就是建立一个促进就业的长效机制，并以法律的方式规定下来。

　　过去，各个部门出台了各种促进就业的政策，包括鼓励吸纳就业能力强的产业、鼓励失业人员创业、为能吸纳特定人群就业的企业提供金融坚持和税后优惠等等。“但这些政策散见于各部门，各自为阵，没能形成一个统一的体系，影响了政策在解决就业问题上的效力。更重要的是，各种政策手段很多，但刚性的法律手段却很少，对各级行政主体缺乏约束力。”王全兴说。

　　他举例说，很多人在就业的时候会碰到各种各样的歧视，如户籍歧视、身份歧视、身体歧视等等，但遭歧视者却没办法通过法律手段解决，缺乏基本的法律救济渠道。各级政府每年都会制定一个失业率控制指标，但很多地方根本完成不了，也无人问责。

　　此外，劳动力市场被人为分割，导致人力资源无法完全自由流动，成为解决就业问题的体制性障碍。“户籍造成的就业市场分割，就让很多人无法在市场上公平竞争以获得就业机会。”王全兴举例说，很多地方政策还规定，企业在招工时必须安排一定比例的本地户口居民，对本地居民实行“比例保护”，而且本地人和外地人在工资福利待遇等各方面差距显著。

　　目前我国存在两个就业市场，一个是劳动部门管理的劳动力市场，另一个是人事部门管理的人才市场。前者为工厂工人等低端劳动者服务，后者为技术型人才等高端劳动者服务。“这种人为分割也阻碍了劳动力资源的合理配置。”王全兴说。

　　针对上述问题，草案作了相应规定。草案将国家实行的有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等汇总起来，都作出了明确规定。“这就勾勒出了政府促进就业的政策调控体系的大模样，形成一个统一的政策体系并将之法制化，有助于发挥政策合力。”王全兴说。

　　为解决就业市场分割问题，草案规定，县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业。

　　一个“等”字拓宽就业歧视范围

　　身高歧视、容貌歧视、乙肝歧视，各种各样的就业歧视引发的诉讼不时见诸报端。草案为此规定，用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。

　　“这是一个重大突破。一个‘等’字大大拓宽了对就业歧视的约束范围。”王全兴特别指出。过去劳动法只规定禁止民族、种族、性别、宗教信仰等四种歧视行为。

　　不过，他表示，这部法律草案只是对就业歧视作了原则性禁止，司法机关在实践中还难以据此作出裁判。还需要进一步出台专门法律，为受到就业歧视的人提供司法救济渠道。

　　草案还规定了政府在促进就业中的责任。“这就意味着，各级政府必须为在促进就业问题时的失职负责，强化了政府的责任意识。”王全兴说。不过，他认为草案对如何监督，发现政府失职后应该怎么办等问题规定得还不够细，这可能会影响这部法律的法律效力。（记者 程刚 崔丽）