给基层环保官员更大空间

　　一位资深省环保局局长的15年心历：

　　给基层环保官员更大空间

　　□本报记者鞠靖

　　“科学发展观”提出前，中国的环境污染大都是政府允许、认同、支持的污染，治理自然困难重重；

　　环保部门要树立威信，非刮几场“风暴”不可，但梦想通过运动创造奇迹是不可取的；

　　这里还有一种专家化倾向，使得环保变成了可望不可即，“内行说不清，外行听不懂”；

　　地方环保工作者是“三等官员”，我觉得自己的工作“既愧天兮还愧地，人未老、心有伤”。

　　傅玉辉用“辛苦耕耘收获少”描述他15年的环保经历。这位现年63岁的老人，1993－2003年担任湖南省环保局局长、党组书记，此后调任湖南省人大环资委员会副主任至今。

　　在熟人眼里，他是一位“性情官员”：直率、尖锐而忘我。即使国家环保总局的一些领导，也会让他三分。这一点，在与本报记者的交流中暴露无遗——今年3月初，当他与本报记者行走在湘江西岸谈论环境问题时，距他做完心脏手术不足两个月。他激动地扯开夹克，指着自己的左胸说：“这里放进了一根管子，使用寿命是10年。我只有这么长时间了，必须说出自己的意见！”

　　他的担心正是中国的忧虑———中央提出“科学发展观”后，各界对于环境问题的重视已经达到前所未有的程度，但在2006年，全国还是没有实现年初确定的主要污染物排放总量减少2％的目标。

　　在刚刚结束的十届全国人大五次会议上，“环境污染重”成为温家宝总理《政府工作报告》中提到的当前经济社会发展中存在的问题之一。

　　“环境污染重”的根源究竟在哪里？傅玉辉与本报记者数度长谈，一位资深的省级环保官员的惊人观点由此抛出。

　　目标因何无法完成

　　记者：今年两会上，中央高层为“2006年主要污染物排放削减2％的指标没有完成”公开致歉。为什么会出现完不成指标的情况？

　　傅玉辉：很重要原因是环保部门对环境问题缺乏分析、缺乏全面的了解，而且缺乏做长期奋斗的准备。所以，提出的目标往往不切实际。不光是去年，几乎每一个“五年计划”中的环保计划都无法完成。

　　比如，我们的环境统计过去只包括了县以上工业，但后来乡镇企业“三分天下有其一”，现在又是民营企业占据“半壁江山”，这些在环保部门的统计里都是没有的，这样的统计又有什么用？按照这种统计方式制定目标，其完成结果可想而知。

　　记者：综合环保总局等部门的测算，中国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10％。为什么中国的环保问题越治理越严重？

　　傅玉辉：环境资源的本性，决定了在长时间内环境治理责任不明。环境资源的本性就是“公享性”———人们只享受，不负责。而在“科学发展观”提出前，中国的环境污染大都是“政府污染”，即政府允许、认同、支持的污染。政府既是污染允许者，又是管理者，治理自然困难重重。

　　记者：为什么这么说？

　　傅玉辉：计划经济时期，中国工业化的起步——包括化肥等支农工业在内，都是在没有环境意识的情况下办起来的。而其收入、税收都交给了国家，根本不可能给企业留一块下来搞环保。

　　十一届三中全会后，国家仍以计划经济指令为主，很多企业没有建立现代法人制度，政府就是法人。政府交待这个企业什么时候建好、什么时候投产就必须按时完成，否则就唯指挥者是问。这种情况下，除了要到环保部门办一定手续外，对环保有实质作用的东西基本谈不上。企业主要是听命于政府，如果环保部门态度硬一点，往往自身难保。

　　此后，乡镇企业得到了大发展，但乡镇企业从一开始就没有纳入环保法管辖之下———我们的环境统计过去只包括了县以上工业。而乡镇企业当时是省以下发展经济的主要形式，省里考核县里主要领导干部，经济发展、计划生育、社会治安这3个指标实行一票否决。经济发展中主要是乡镇企业的发展，乡镇企业为什么不搞环境影响评价？是政府不让它搞。所以，乡镇企业污染基本上也是政府允许和支持的污染。

　　记者：国家污染对于解决环境问题有怎样的影响？

　　傅玉辉：政府既坚持“谁污染谁治理”的原则，但不承认自己的责任。而企业却又说是政府叫我们污染的。从这个角度来说，中国环境立法和环境执法的主要障碍在于政府本身。

　　环保不能搞运动

　　记者：国家环保总局也曾采取了一系列治理措施，比如连续3年掀起“环保风暴”。您如何看待这些动作？

　　傅玉辉：第一次看到因为环评暂停32个项目建设，我当时就感慨：这种精神了不起，也很有必要。但是，如果这些项目死灰复燃，那比没有“风暴”的后果更坏。事后我注意到，32个项目有的重做一下环评，有的交一笔数量不大的罚款就完事了。我还听说，有人对环保总局发难，责问“谁赋予环保总局那么大的权力”，还要求追究潘岳等人的责任，后来中央领导发了话才平息争论。

　　记者：为什么导致这样的结果？

　　傅玉辉：第一，环保执法在高层还有争论，这给地方政府违法的口实。

　　第二，中国的环保部门要真正树立威信，非有几场风暴不可。这里有法与人的较量、法与权较量，在一个法制完备的国家是很平常的事情。可在中国害怕较量。如果中国环保真要走出一条路来，要从中央到地方的各级政府之间来一场民主和民意的较量，并把较量看成一种民主政治的尝试。

　　记者：那么，您还是希望多几次“环保风暴”？傅玉辉：对，但要搞出成果来。现在的搞法容易给人一种错觉，就是搞运动。运动的作用是效益递减的，搞多了就没有刺激性了。环境问题本来就是长期奋斗的问题，我们过去总梦想通过几个“计划”，不断地搞运动来创造奇迹。事实证明，这是不现实的。

　　应该适当放权

　　记者：您认为环保部门的工作方法还有待改进？

　　傅玉辉：现在很多权力都收归了环保总局，这就制约基层的积极性。地方上批项目、做环评，最后都要总局来把关。在2002年10月前，环保仪器设备要由总局计划财务司统一定购，环保车辆要总局统一配备。芝麻大的事，明明县环保局长可以解决，都要跑到北京去，这不是增加成本吗？

　　在环保科研方面，民营企业已走到国有机构前面，但是，他们的产品还必须到总局去认证。环保科研大多是基层自己研究出来的实用技术，而该由国家担当的大规模科研，至今似乎没有很大成果——如排放总量控制的问题提出来至少10年了，至今没有解决。

　　我到环保部门最不习惯的就是讲话不通俗，使得环保变成了可望而不可即，内行说不清，外行听不懂。现在省级环保局一年要收、发3200多份文件，哪还有时间做其它事情？环保局的统计表几乎和政府统计整个国民经济的统计表一样多、一样厚。

　　记者：按照您的意见，该怎么解决这些问题呢？

　　傅玉辉：一些问题让基层去解决，让群众去回答。比如说到排放总量控制，我就认为，如果总局拿不出方案，可以让各地自己搞自己的总量控制，总局负责发放许可证。这就和公安、工商部门一样，管住许可证就牵住了“牛鼻子”。

　　基层环保官员的真实写照

　　记者：说到环保部门的权威，您觉得有足够的手段来对付那些排污者吗？

　　傅玉辉：很难。1992年我调到湖南省环保局后，就听说“排污收费是环境保护的生命线”。当时有人编了顺口溜：“执法者依靠违法者，违法者养活执法者，违法者不怕执法者，执法者包庇执法者”。

　　记者：为什么会这样？

　　傅玉辉：在相当长的时间里，环保部门在政府序列中是“三等官员”，我曾经形容是“几个老头子、一个木章子、一座破房子、几辆破车子、开会没位子、办事没票子”。当年我调任环保局长后，很多人认为我的政治生涯到头了。

　　在地方财政上，环保部门没有预算科目。

财政部门能够暗中支持你，允许你收排污费，就是非常开明的财政了。从这个意义上讲，环保部门是被“逼良为娼”。

　　记者：现在的环保运行资金中，还有多少是来自排污费？

　　傅玉辉：在湖南，省一级这个问题已经解决，在市、州一级基本解决，但是至少有50％的县环保运行基本资金没有到位。这几年，上面又出了新政策，县里收到的排污费，其中45％还要交给中央和省、市。固然，这笔钱交上去是要到更宏观的面上去运用，但是我这个县的问题也要解决啊！

　　记者：您在当局长期间，怎么对付那些不愿意接受管理的污染企业呢？

　　傅玉辉：我遇到过一个可以称为“无赖”的排污钉子户，就是邵阳绥宁的联合造纸厂。我的前任和我共发了13道政府令，都没能把它停掉。现在，省政府有关绥宁联合纸厂污染调查产生的文卷足有15厘米厚。

　　这个问题能得到解决，是因为怀化市

人大代表团连续向省人大提交议案。当时有人指着我的鼻子，说绥宁的问题长期不能解决，怀疑你们环保局和联合纸厂是合谋、勾结。说老实话，他骂我越凶，我越高兴———这个问题也只有公开，才有可能解决。

　　后来我当局长当到第8年时，省人大副主任高锦屏带着人去邵阳。出发前我到省人大去，说“如果这次不解决这个事情，我就不干了”。这事惊动了当时刚调去的邵阳市委书记蒋建国，他说邵阳居然有这样一个企业，敢和省政府对着干。最后处分了这个厂的厂长和副厂长，问题得到解决。

　　记者：您自己怎么评价自己环保局长的工作？

　　傅玉辉：我当环保局长的时候，最大的压力来自良心上。我做不到，我良心受谴责。

　　2002年年初，我写过一首诗：辛苦耕耘收获少……蓦然回首，无几是文章。既愧天兮还愧地，人未老、心有伤。

　　这是我心情的真实写照。

　　记者：现在中央对环保工作十分重视，而民间对于环境问题也越来越关注。但是正如您刚才所说的，作为省、市、县级的环保部门似乎热情不高。为什么会这样？

　　傅玉辉：这就是我说的“两头热，中间冷”。原因是发展观偏移了、政绩观搞歪了，干部选拔导向也有问题，三者作用到一起。说实在的，人处在领导岗位上，都会产生要政绩、要升迁的愿望，只是强烈不强烈的问题。环保无疑对经济上的政绩是有制约的。很多官员不懂环保，还经常对环保部门采取威胁的口吻，“你影响我一阵子，我影响你一辈子”。有些市、县环保局长今天还来长沙向我汇报工作，明天就变成副职了。有的人去职是冤枉的。

　　

　　傅玉辉鞠靖／图