评论：“死亡指标”背后的无奈和出路

张千帆

　　“死亡指标”固然有其可以理解的难处，而且在现阶段仍然发挥着或许是不可替代的作用，但是未必能从根本上解决我们的安全问题，因而不宜作为惟一的出路。

　　《南方周末》5月24日报道，国务院2004年颁布了《关于进一步加强安全生产工作的决定》，在全国范围内设立了极为具体而复杂的“死亡指标”体系。

　　每年年初，国务院安全生产委员会根据近几年的统计数据，给出该年度的“安全生产总指标”，包括工矿商贸、火灾、公路交通、铁路交通、民航飞行等各类事故死亡人数的总和，再分别给出各项事故的指标，并把不同的指标下放给各个系统。

　　总指标确定后，安全生产委员会按照“实际情况”，把这些指标发放给各省市。例如北京今年各类事故死亡总人数应控制在1733人之内，其中交通肇事为1373人、火灾33人、生产安全196人。全市死亡总指标再向各区分摊，朝阳区今年分到的“死亡指标”为250人，火灾死亡指标8人，等等。据称“死亡指标”体系已被写入国家“十一五规划”，是考量官员政绩最重要的依据之一。

　　设计“死亡指标”的初衷无疑是好的，无非是为了通过硬性的指标，迫使各地官员将事故死亡人数，控制在一个逐年下降的规定范围之内。但是这种做法也引起了许多困惑，因为导致死亡事故的原因是多方面的，而地方官员未必有能力对所有的事故承担责任。

　　虽然北京市可以把自己的交通管好，但是未必能有效控制外地人开车到

北京交通肇事，因而这笔账算在北京市政府头上就不见得合理。有些飞来横祸，难免防不胜防；对已经尽责尽力的地方官来说，还要为此承担责任未免有些“冤枉”，而且这些事故很可能是无法通过进一步改善工作就能避免的。

　　再说“上有政策，下有对策”，有些下级官员总是可以钻法律的空子来规避义务。根据有关规定，如果在

交通事故发生后的7天内出现死亡，就要算事故、占指标，结果有些交管部门就尽一切力量拖过7天。更何况“达标”的压力有没有可能促使地方官员和肇事者联手造假，中央却往往无从知晓。近年来，各种事故的瞒报事件不在少数，其中许多都有地方政府插手。因此，指标体系在实践中面对的一个挑战是如何防止“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”？指标体系的设计者不会不知道这些问题，但是在目前自上而下的“压力型”体制下，这似乎又是中央不得不采取的无奈之举；否则，如果地方官员没有一点压力，更不会为老百姓办实事。

　　地方官员确实需要压力，问题是压力来自何方？如果压力只是来自上面，那么就会产生上述种种尴尬。反观一些法治发达国家，并没有像我们这样严格的指标体系，但是地方官员做事似乎还挺“卖力”的。为什么会这样？其实道理很简单，因为这些国家的地方官员虽然没有自上而下的压力，却面临很强大的自下而上的压力。地方官员要接受地方议会的监督，否则“乌纱帽”不保。这样一来，如果当地发生了重大责任事故，无需中央干预，地方自己就把问题“摆平”了，而且地方发生的事故给当地造成的损失，当地老百姓自然最清楚，地方官想瞒也瞒不住。毕竟，北京人自己最关心首都地区的

交通安全；如果山西频发煤矿事故，首当其冲的也是山西人自己的性命和财产。如果地方官员的压力更多地来自当地人民，地方安全问题会解决得更好。

　　如此看来，“死亡指标”固然有其可以理解的难处，而且在现阶段仍然发挥着或许是不可替代的作用，但是，如果仅仅依靠“指标体系”未必能从根本上解决我们的安全问题，因而不宜作为惟一的出路。事实上，宪法第二条规定，国家的“一切权力来自人民”，而地方人大和全国人大同是“人民行使国家权力的机关”，因而理应对地方治理履行更多的职责。除了自上而下的指标体系，我们还应该思考如何完善和落实宪法规定的地方人大制度，让地方将自己治理得更好。