《中国新闻周刊》：成都试点“土地换身份”(3)

　　为什么是温江

　　毫无疑问， “双放弃”所体现的，仍然是一个土地财政。只不过，此前饱受诟病的土地财政，在温江“双放弃”的局面下，成了政府与农民双方都满意的事情。

　　温江“双放弃”的特点在于，它与农民进城结合了起来，而且采用“政府引导、农民自愿、政策激励”的方式。

　　一方面，它有力地消除了“空壳村”，能有效地推动农民向城市转移，另一方面，也通过规模集中，使分散的小农经济产生更大的效益。

　　目前，温江区农村富余劳动力向城镇和非农产业转移率已达86.7%，农民人均纯收入和城镇居民可支配收入分别达到5352元和12494元，城市化率已达46.6%。

　　而且，通过“双放弃”，温江打破了镇域限制，农民实现了自由择居。

　　以前，因为镇与镇之间拆迁安置标准不同，如果要异地安置农民，会涉及“找补”的问题，“镇与镇之间算起账来太麻烦”。但在新政策中，明确规定可以跨镇域进行异地安置：“跨镇域置换安置房的，由各镇街按置换房屋所处的区位和地段差异、建筑及配套设施建设等实行差价结算……差价由区财政给予补贴。”

　　这种改变，和之前征地时农民的被动接受是有着本质性区别的。

　　“双放弃”之所以在温江得以率先启动，和温江本身的地域与发展情况密切相关。

　　地处都江堰自流灌溉区的温江距离成都市中心城区正西16公里，幅员面积277平方公里，是成都市面积最小的郊区(市)县，总人口为32.9万。

　　一直以来，这里都是成都发展比较好的地方，因为土地肥沃、物产丰富而享有“金温江”的美誉。因为小且地处成都市附近，环境也优美，温江连续10年跻身四川省县域经济十强，连续6年保持“全国百强县”称号。

　　它的社会均衡程度也远远好于其他很多地方。目前，全区城乡居民收入差距已由2003年的2.47∶1缩小到2006年的2.3∶1，低于成都市2.6的平均水平和全国3.2的平均水平。

　　从2000年起，温江区就开始实施农村最低生活保障制度。2002年，开始实施特困残疾人专项生活补助。2003年，开始实施农村独生子女父母奖励扶助工作。这些为2006年开始实施的农村“双放弃”工作都提供了经验。

　　而之前作为安置征地农民的花乡民居，本身也构成了示范。

　　是以，温江区委书记李刚说，“温江在成都最具有率先把城乡一体化美好蓝图变为现实的条件和优势。”

　　风险的应对

　　当然，对这些试验而言，相应的风险依然存在，面临着市场诸多不确定因素，如土地价格的不可控制等因素。此外，整个运作涉及到极大的资金量，资金的有效管理与运作，本身也对政府提出了相当高的要求。

　　而更为根本的问题在于，利益分配的公开、公正性，农民的利益在目前的框架下是否能够真正得到保障落实。

　　有人曾经担心，“双放弃”后涉及到就业、城市配套设施，有一环不够，失去土地的农民进城仍将陷入极大的困难，因此主张对此设立一个风险基金。

　　这一切，实际上也就是城乡统筹所面临的共同问题。

　　在“双放弃”的具体操作中也存在一些疑问。温江区万春镇的何姓镇长曾在接受记者采访时表示，距离城镇较远的片区村民要积极一些，而靠近城镇片区的村民更多的还在观望，因为他们在城镇规划区内，有征地拆迁的可能，“他们还在观望会不会有更优惠的安置政策。”

　　那么远郊积极、近郊观望的局面，会不会使得农民“双放弃”的土地零散、无法形成规模，且无法形成高额的级差地租呢？因为在更偏远的郊区，土地是不值钱的，因为没有人会选择到偏远的郊区投资。

　　政府的一系列运作解决了这一问题。“拆院并院”是其中非常重要的一个政策。

　　所谓“拆院并院”，即按照国土资源部的相关政策，将分散居住的村民集中到规划好的城镇、中心村、聚居点，改善村民生产生活条件，整合农村集体建设用地资源，促进农村劳动力的转移和村民增收，努力实现土地利用方式的根本转变。

　　根据王旭昆的介绍，被放弃的承包地在经过整理后，符合预征收储条件的被区土地中心收储，其余的由国有投资公司区隆博公司统一管理，进行土地流转，并引入大的业主经营以增加收益。

　　在宅基地、承包地被征(收)用为国有土地或土地指标实现异地置换后，通过拍卖、开发等方式，政府能够很快就从中获得的土地收益。除了按比例提取专项资金，偿还区、镇(街)财政前期用于农民安置的费用支出，其余的还可由区政府统筹安排，用于集中居住区的公共设施配套建设、农民社保和村(社区)集体经济发展。

　　通过政府的一系列运作，就是偏远地区的土地，依然可以通过置换等方式，在转换性质后产生巨大的土地级差收益。王旭昆认为，这一点决定就是偏远的农村也可以实行“双放弃”。

　　最大的困难在于政府财政的先期预付。在“双放弃”启动前期，农民的补偿费用、为农民购买社会保险的费用、农民转移就业补助费、入住规划区农民的水电气和物管费等，这些都需要预先垫付。

　　温江区农村发展局局长王旭昆说，这才是温江真正感到有压力的地方。人均12万的先期投入，使得财政压力极大。也正是因为这个原因，温江的“双放弃”采用了分批实施的办法，以使得资金逐渐得以流转。

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