激活“沉默的大多数” 甘肃尝试“公民立法”

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　甘肃人大将公民提出立法建议项目的权利，用法规的形式确认下来。这个看上去的“一小步”，但却在激活“沉默的大多数”

　　 记者/韩永

　　“你有没有想到这一规定会产生如此大的反响？”

　　“没想到。”

　　“你是否认为这一规定具有破冰的意义？”

　　“我不这样认为。”

　　这是本刊记者与甘肃省人大常委会法工委主任杨兴昌的一段对话。

　　甘肃省人大常委会因为9月27日通过的一个地方性法规——《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》在国内引发诸多关注。被人们认为“具有破冰意义”的，在于该修正案第四条中的一句话：“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”

　　以法规的形式确认公民拥有直接向人大常委会提出立法建议项目的权力，在国内尚属首次，被一些媒体评论为“开启了公民立法的新时代”。

　　不是提案权 而是提议权

　　“媒体似乎有一个混淆，”甘肃省人大常委会法工委主任杨兴昌在接受本刊采访时说，“这是一个提议权，而不是提案权。”

　　提案权指将法规案提交人民代表大会表决的权利，这是一部法规产生的最后一个环节，因而提案的主体被严格限定，《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》第八和第九条规定，只有“省人民代表大会主席团、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省人民代表大会专门委员会、一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向省人民代表大会提出法规案。”

　　“即便是全国人大常委会主任，也没有提案权，”杨兴昌表示。

　　提议权则是对要立什么法向人大常委会提出建议的权利，这是一部法规产生的最初环节，因而强调权利主体的广泛性，上述修正案第四条规定：“省人民代表大会代表、各专委员会、常务委员会工作部门、省人民政府各部门、省高级人民法院、省人民检察院，可以向常务委员会提出制定地方性法规的建议项目。其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”

　　在澄清了不是提案权而是提议权后，这条法规的突破性意义为两点：一、以法规的形式确认公民具有法规提议权；二、公民提议的形式大大放开——从前国内普遍的做法是，在法规草案征求公众意见时公民方去参与提议，而现在可以随时向省人大常委会提出自己认为应该立法的项目。

　　“这使法规反映民意的路径更为畅通，”杨兴昌认为，“而一部法规反映人民群众的意见越准确、越广泛，其立法质量就越高。”

　　在甘肃这条探索民主立法的道路上，既有实践上的推动，也有理论上的推动，这两方面都有代表人物，前者有徐辉，她因一份《黄河甘肃段水污染防治办法》的立法建议而为业内称道；后者有张有亮，他是《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》的主要起草者。

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