激活“沉默的大多数” 甘肃尝试“公民立法”(3)

　　张有亮：直接民主的间接试验

　　兰州理工大学法律系副教授张有亮，是甘肃省公民参与立法理论上的先行者。

　　他领导的团队是《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》的起草者，“公民可直接提出立法项目”的规定正是出自于他们之手。

　　张有亮与法工委建立合作关系的过程应了一句老话：不打不相识。2004年底，在甘肃省第一届地方立法研讨会上，应邀出席的张有亮对《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》提出了尖锐的批评，“主要就是指出其与《中华人民共和国立法法》的抵触之处，”却取得了意想不到的效果，博得法工委主任杨兴昌、副主任万宗成的赞赏，后者干脆将对《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》修订的项目交给张有亮团队，并将修订的主题定为“民主立法”。

　　“我们当时的一个指导思想是，探索从间接民主向直接民主转化的有效形式，”张有亮说。这显然是一个敏感话题，但他认为这是和谐社会的应有之义，“和谐社会提倡一种公民参与的精神，立法参与正是对此的一个有力诠释，”“以前实行代议制，其背景是公民直接参与的条件尚不成熟，”张有亮说，这里的条件有二，一是公民有没有参与的意识，二是有没有参与的能力。

　　“目前，这两个条件都已经基本具备，一方面公民民主参与的意识不断觉醒，另一方面，信息的渠道逐渐畅通，以前由政府部门独占的信息，现在已为越来越多的人共享，公民直接参与的信息源瓶颈已经大大缓解。”

　　原来的立法建议多从政府部门中征集，部门利益法律化的现象比较严重，现在立法建议取之于民，从源头上找到了民意的依归。

　　张有亮甚至设想能建立一种民意自动生成机制，“由法工委建立一个立法建议库，立法时，就从这个建议库中寻找民众呼声最高的直接纳入立法规划。”

　　而将公民可以提出立法建议项目写入修正案，其实只是走了“一小步”，“原来省人大常委会内部有个文本，规定社会团体可以提出立法建项目，我们想既然社会团体可以提，公民也应该可以提，”于是就将公民纳入可以直接提出立法建议项目的权利主体中，这一看似不经意的“一小步”，却激活了原来“沉默的大多数”。

　　从这条规定的性质来看，并非如张有亮所愿的“直接民主”，公民的建议仍然要走代议各种程序，“但起码它直接反映了民意，”张有亮说。

　　跟杨兴昌一样，张有亮也没有意识到这一规定的重大突破及由此带来的强烈反响，“说实话，当时有些忐忑不安，”张有亮坦陈，“一是考虑能不能通过，二是考虑在制度尚不成熟的情况下，这样的规定会不会流于形式。”

　　张所说的尚不成熟的制度，是指公民全程参与立法的制度，“现在的情况是两头已经放开了，中间还是一片空白。”中间(主要是指法案的审议阶段)这一块的公民参与要解决一些棘手的问题，“比如现在法案的审议阶段法律顾问可以旁听，那普通公民可不可以旁听？可不可以发言？发言怎么处理？怎样在制度中体现？”“比如说我就是表示反对，这个反对是一个什么样的话语权？”

　　“中间参与的环节如果不解决，民主参与就有流于形式的危险，”张有亮说。

　　不过，法工委在这方面的态度倒是很坚决，鼓励他对公民全程参与大胆地进行制度设计，“这个难度不小，主要是我国的人大开会是封闭式的，而不是开放式的。”

　　这些法律专业人士们很渴望将自己的研究与现实的需要结合起来，这让他们价值实现的渠道更为直观，而不再是看上去仅仅是文字游戏。

　　然而最终，很多让张有亮引以为傲的制度比如回避制度、反馈制度最终都没有出现在定稿中，因为这些制度无一例外地在审议阶段引起了激烈的争论，张认为，与其将包含这些争议巨大的条款放入修正案，并在被否决并被搁置的可能性较大的情况下提交表决，还不如暂时搁置这些争议，以免因这些争议延误了法案其他条款的实施。

　　渠道通了，水会来吗？

　　杨兴昌不愿将公民直接提出立法项目的作用看得很大，还有一个担忧，“公民有没有足够的热情？能不能提出高质量的建议？”

　　正是出于这种担心，修正案中的这一条在审议环节引来了一些争议，“我的观点是，首先是我们给没给这个渠道，”张有亮说。

　　“渠道修通了，到底水有多少，不好说，估计刚开始不会太多，”杨兴昌说。

　　对于这个问题，甘肃省人大常委会法工委法规一处副处长张子军给出了乐观的答复。早在2000年，甘肃省白银市农业局的一位职工，就提出了比较系统的防沙治沙的建议，建议的很多内容后来成为甘肃省防沙治沙地方性法规的组成部分。

　　兰州市的一位老人，捐献器官心切，却被很多医院以无法律依据为由拒绝，最后拿着一个纸片找到法工委门上，纸片上草草地写满了有关器官捐赠的立法建议。“民间并非缺乏这样的热情，”张子军说。

　　自发的热情在参与的初期可以依赖因新鲜感激发出来的个人荣誉感进行维持，但要可持续地保持这种热情则要借助于必要的激励机制，“电视台为什么能有那么多好看的节目？悬赏机制是其中的一个重要因素，”张有亮说。

　　法工委认为目前建立这种奖励机制还有难度，“主要是标准不好把握，你说是(表决)通过的建议给奖励还是不通过的给奖励？不通过不代表质量不好，也不代表作用就小，”“实践中不大好操作，”万宗成说。

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