从地方治理的角度来规划湖南十三五改革发展（全文）

　　财政部财政科学研究所所长 刘尚希

　　一个国家的发展，不外乎是一个治理问题，趋向善治，经济社会自然就会发展。一个地方的发展，同样如此，也有一个治理问题，即地方治理或区域治理。十三五的发展，要从整体来观察和认识，单有经济增长，不一定有整体的发展。而整体的发展，关键是治理。

　　从地方治理来看，湖南十三五规划，要考虑两个基本面：一是改革，二是发展，这两个方面是一体的，难以分开。扩展开来，就是“四个全面”在湖南如何落实。全面建成小康社会，湖南省域内如何做到一个不拉。长株潭不难实现，其他市州能否跟上？全面深化改革，在湖南横向的各个部门以及在纵向省市县乡如何推进？全面依法治国，如何全面依法治省？全面从严治党，在湖南如何跟进？这些都应体现到湖南的十三五规划当中去。

　　地方治理问题，一是目标导向，二是问题导向。前者是方向，后者是抓手。地方治理包括经济治理、社会治理、政府治理、环境治理等各个方面，治理现代化，也就是湖南的现代化。实现目标，需要问题导向，这是抓手，也是路径。从湖南来看，路径在哪里？

　　一是以预算改革推动各级政府全面转型。首先要从整体上理顺政府与市场、社会的关系，其关键词：非禁即可，推进负面清单管理。其次是重构政府内部横向与纵向的关系，其关键词：责权匹配，重新调整省市县乡之间的责权关系。这事关经济社会发展的生态环境，有了良好的生态环境，发展就是很自然的事情了。

　　二是以人的城镇化推动湖南结构性改革。城镇化是总量、质量、均量的空间载体，也是湖南经济社会一体化、城乡一体化和提高全要素产生率的载体。经济社会一体化，其关键词：民生，放弃GDP主义。城乡一体化，其关键词：平等，消除社会排斥和歧视。提高全要素生产率，其关键词：创新，形成开放型的区域创新体系。

　　在湖南实现“三量”齐升，这是唯一路径。地方的区域经济发展战略的制定，区域增长极的打造，企业产业的转型升级，基本公共服务均的等化，精准扶贫的实现等等，都离不开人的城镇化。湖南的城镇化率低于全国平均水平，发展空间大，但应有自己的区域特色。建议城镇化规划和其他规划一体化制定和一体化实施。

　　人的城镇化最终要落到人力资本的开发和积累上来，靠人口的质量来铺就创新的基础。

　　三是以两型社会建设推动绿色低碳发展。生态文明和环境治理，这是发展的一部分，也经济社会发展、城镇化的硬约束。关键词：资源循环利用。

　　这涉及到制度和结构两个方面问题。制度方面：主体功能、产权制度、农村土地制度、国有资源的产权制度、自然资源资产负债表等方面的制度建设。结构方面：如何迈向中高端？产业结构、能源结构如何引导市场调整。湖南在制造业、文化产业、特色农业等方面有一定基础，应从湖南区域经济发展的实际和要求出发来规划和引导。

　　产业结构合理与否的标准不第一二三产业的比重的高低，而是否形成了与环境友好、高附加值的产业结构。