“不确定性”是全世界谈论美国新任总统唐纳德·特朗普时最频繁提及的词汇。如果说是“不确定性”帮助特朗普击败了以希拉里为代表的政治精英，那么不确定性也将是其带给美国以及整个世界的最大风险。随着大选尘埃落定，全球再度将目光聚焦在新一届内阁的组建工作上来。美国的内阁官员由总统提名，国会批准任命，是三权分立政体下行政分支中各职能部门的最高级别官员。对于历届美国政府来说，内阁成员均扮演着十分重要的角色。有的能够影响总统的政治观点，例如里根上台初期曾因激进政策引发争议，后随着温和并富有经验的官员加入内阁而逐渐改变了观念;有的甚至能对总统的决策起到决定性影响，例如小布什时期副总统切尼和国防部长拉姆斯菲尔德在伊拉克战争中发挥的关键作用。美国总统虽被称为“全世界最有权力的人”，但其行为同样受到三权分立其他两个分支——司法机关和立法机关的监督和制衡，单凭一己之力绝无可能与之抗衡，故往往对同属行政分支的内阁成员的“参谋”、“执行者”、“桥梁”等角色极为倚重，特别是对于特朗普这样一位言行张扬，缺乏华盛顿政治圈经验的总统来说尤甚。因此，对特朗普团队的背景、政治理念和行事风格进行分析也将作为判断未来特朗普政府政策取向的重要切入点，成为在“不确定”中找寻“确定”的可靠依据之一。
图：特朗普与内阁成员
注： 除16位内阁部长外，美国还设8位内阁级别官员，本文统称为内阁官员。本文对内阁成员的分析基于截至2017年3月21日国会已经通过的任命。
军人和商人占据要职，“政治正确”不再适用
本届内阁最突出的特点在于“政治不正确”——女性、高学历者、拥有公职经验者的比例几乎全部不及过往三位总统内阁，律师和少数族裔的比重更是远远低于往届。而从以往经验看，一个从政经验丰富、种族构成多元化、男女比例协调的白宫团队几乎是历届总统的“标配”。
本届内阁中，白人男性的比例高达71%，远远高出奥巴马和小布什政府。这其中，拥有军事和商业背景，毫无公职经验者又占到大多数。例如，特朗普内阁成员的平均军事经历达到8.1年，是奥巴马内阁的三倍，是名副其实的“军人内阁”。其中国防部长一职被授予退役四星上将马蒂斯，其军旅生涯长达41年，退伍前担任美国中央司令部司令，被特朗誉为“将军中的将军”;国土安全部长凯利同为四星上将，退伍前曾任南方司令部司令;前国家安全顾问弗林曾是陆军三星中将，因亲俄立场颇具争议，后因“通俄门”在上任24天后辞职。其继任者马克马斯特将军则是一名现役军人;其他官员，例如总统首席策略师班农、内政部长辛克和中央情报局长蓬皮奥等也均具有深厚的军事背景。“商而优则仕途”是特朗普团队的另一大特点。特朗普招募了众多拥有辉煌职业生涯的前企业高管：国务卿蒂勒森曾任埃克森美孚首席执行官;财政部长姆努钦曾经是高盛高管;商务部长罗斯则被称为华尔街“破产重组之王”;曾被提名劳工部长，后主动退出的普兹德则是连锁快餐巨头CKE的首席执行官。据统计，特朗普内阁成员身家达到惊人的350亿美元，被称为史上身家最贵内阁。
这样的任命忠实地勾勒出特朗普的用人偏好，以及未来的治国哲学：他更加倚重军事将领的决策力和执行力，以及成功商人的实用主义和议价能力——前者会让美国在国家安全方面显示出更为强硬的姿态，后者则将帮助美国在贸易谈判和国家交往中更加游刃有余。上述特质也是特朗普在地产生涯中不断自我标榜的“特朗普成功学”的组成要素，他相信具备类似能力的个体能够在所领导的部门复制过去在各自领域中的成功。
诸多内阁成员以保守著称，国内外政策右倾倾向明显
当今美国政坛的主流意识形态大致可分为自由派和保守派(见下表)。一般来说自由派可被称为左派，保守派又被称为右派。从传统意义上讲，民主党价值取向倾向自由，而共和党普遍较为保守。特朗普出身共和党，但并非传统意义上的保守派，他在移民、全球贸易等方面的观点与共和党主流意识形态南辕北辙，另外其“反建制”、“反精英”的竞选口号也使得各界一度期待他将组建一支颇具自由派思想的内阁团队。然而从目前的人事任命来看，特朗普无疑缔造了自里根政府以来美国最为保守的内阁。
图表：自由派和保守派在诸多议题上针锋相对
特朗普内阁成员中具有从政经验的比例虽然不高，但为数不多的几位职业政治家均属资深共和党人，价值取向符合该党保守的标签，有些甚至更为激进。首当其冲的副总统彭斯是茶党运动的支持者，他在任印第安纳州州长时曾签署“宗教信仰自由法”，该法案由于涉嫌歧视同性恋者遭到强烈抵制。此外他对堕胎和非法移民问题也持强硬反对立场。鉴于彭斯是组阁工作的主要负责人，他的政治倾向无疑对整个团队的价值取向产生了潜移默化的影响。卫生及公共服务部长普莱斯是共和党内著名的保守派众议员，不但誓言废除奥巴马的标志性政治遗产——“平价医疗法案”，还计划将老年与残障健康保险(Medicare)私有化。司法部长塞申斯曾多次发表种族主义言论，在长达20年的参议员生涯中以反对非法移民涌入和合法移民激增而著称。除内阁成员外，总统顾问团队的右倾倾向也十分明显。白宫首席策略师班农曾任美国极右翼媒体的执行主席，后担任特朗普竞选团队首席执行官，被外界普遍认为是特朗普民粹主义政策的幕后推手，以及“禁穆令”的实际操盘者。从内阁与顾问团队的保守主义倾向来判断，未来美国在种族、宗教和性别平等问题上有可能出现倒退。
在本土经济政策方面，共和党保守派历来崇尚自由市场机制，强烈批评奥巴马政府繁文缛节的监管给经济带来的负担。现任内阁部长们的过往言行体现出了浓厚的保守思想：环境保护局长对奥巴马政府的环境监管持猛烈抨击态度，曾经五次起诉他当前正在领导的部门;卫生及公众服务部长将力推老年与残障健康保险的私有化，该保险计划自1966年创立以来便一直由联邦政府提供;教育部长是美国教育私有化最为激进的推进者;能源部长此前曾一度呼吁解散能源部。这些看似与部门职能或定位相对立的人事安排的背后只能有一种合乎逻辑的解释：特朗普及其内阁正在寻求为美国经济关键领域“松绑”。考虑到特朗普商人身份的“监管厌恶”本性，以及内阁成员的保守主义倾向，去监管化，或“去奥巴马化”，将成为本届美国政府的国内重点工作之一。
在外交政策上，鹰派观点在共和党保守派中颇有市场。虽然特朗普毫不掩饰对俄罗斯总统普京的欣赏，被解读为美国的对俄政策将出现重大转变的信号，但与总统崇尚的“一切均可交易”的商人思维不同，本届内阁平均年龄高于往届，普遍具有冷战思维，在潜意识中始终将俄罗斯视为对手。国防部长马蒂斯将俄罗斯标列为美国的最重大安全隐患，国务卿蒂勒森虽然因过往工作原因曾与俄罗斯关系紧密，但对俄态度同样符合共和党传统的鹰派观点。在众多高级官员中，前国家安全顾问弗林被视为异类，因职务的重要性以及与特朗普同样的亲俄态度，曾一度被视为能够影响本届政府对俄政策的关键人物。然而当弗林因“通俄门”引咎辞职后，特朗普团队中“亲俄”与“抗俄”力量的对比无疑发生了转变——弗林的接替者麦克马斯特将军对俄罗斯的军事力量始终保持警惕，曾主导了一项名为“俄罗斯新时代战争威胁”的研究。考虑到特朗普自身对外交经验的缺失，以及事关美国外交的三个最关键岗位均被对俄鹰派人物所把持，有理由期待未来特朗普团队对俄政策将由初期制定的和解路线向更为传统的强硬路线回归。
注重团结建制派的力量，未来政策或向主流妥协
特朗普出身共和党，但由于特立独行的行事风格，以及与共和党核心价值格格不入的政治主张，曾被视为“异类”，在竞选初期始终得不到来自共和党中的建制派的背书。甚至在特朗普最终赢得大选并入主白宫执政之后，依然与包括众议院议长保罗·瑞安，资深参议员约翰·麦凯恩在内的共和党关键人物言语龌龊不断。从现实角度考虑，特朗普的一些政策动议与共和党建制派的主张存在较大分歧(见下表)。例如在移民问题上，共和党建制派对移民持温和立场，而特朗普则从始至终坚定主张遣返非法移民，并将“修筑高墙”;在全球贸易方面，共和党主流观点认为国际贸易有助于刺激美国经济增长，并提升了美国的竞争力，众多共和党众议员和参议员是北美自由贸易协定(NAFTA)和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的支持者。与之形成鲜明对比的是，特朗普对全球贸易历来持激烈批评态度，并已兑现诺言签署行政命令退出TPP;此外，双方在外交战略和社会福利支出等问题上的立场也不尽相同。
图表：特朗普与共和党建制派分歧最大的五个问题
虽然在特朗普的首个任期内，共和党在参众两院的多数席位在理论上有利于其兑现竞选承诺，但特朗普深谙若缺少党内普遍支持，政策动议的最终落地和实施效果必将大打折扣的道理。基于上述考虑，特朗普在团队组建过程中向共和党建制派伸出了“橄榄枝”。例如，副总统彭斯曾任众议院共和党会议主席，在党内享有良好的口碑与人脉资源。得益于此，彭斯将成为一位十分有实权的副总统。白宫幕僚长普里伯斯曾任共和党全国委员会主席，与众议院议长瑞安同出自威斯康星且关系密切，将起到重要的沟通桥梁作用。交通部长赵小兰除了拥有本届内阁中最丰富的内阁工作经验外，其配偶米奇·麦康奈尔国会参议院多数党领袖的身份也是赵小兰脱颖而出的重要因素之一。特朗普在竞选过程中常以“局外人”自居，并发誓要“抽干华盛顿的沼泽”，但从目前的一系列安排来看，特朗普已经明确释放出了与建制派和解的信号。
有了主观上修好的意愿，同时辅有诸多“桥梁”和“粘合剂”阁员的加入，特朗普与共和党建制派之间的政治互动在未来将出现一定改观。但从另一个角度分析，虽然共和党必须承认目前在参众两院的多数派席位与特朗普当选的“助力”密不可分，此外在特朗普当选既成事实的情况下，党内的团结远胜过分裂，但党内精英与特朗普在一些重大问题上的分歧短期内难以完全消弭，故仍不能排除关键时刻部分共和党议员在国会对总统的政策提案进行阻击的可能。为了政策的最终落地，特朗普将不得不在某些立场上做出妥协和让步，使之更贴近共和党传统观点。例如，共和党内为数不少的财政保守派对特朗普的1万亿美元基础设施投资计划不以为然，理由是在不增加赤字的前提下如此巨额的开支势必导致其他重要部门预算的抵消性削减。因此，可以预见未来国会通过的基础设施投资计划版本或远不及特朗普竞选承诺般慷慨。以此类推，特朗普诸多宏伟的计划很可能最终以“折中”的版本落地。
贸易鹰派悉数到场，强硬政策箭在弦上
无论是退出TPP、NAFTA等全球性或区域性多边贸易协定，还是威胁将中国列为汇率操纵国、向墨西哥产品征收边境税，特朗普的贸易保护主义倾向无须赘述。为此，特朗普在贸易团队组建方面也十分注意网罗“志同道合”的贸易保护主义人士，并设立新的岗位，以体现对贸易的重视。新设白宫国家贸易委员会主任由经济学家皮特·纳瓦罗担任。纳瓦罗强烈反对TPP，呼吁美国降低贸易逆差，指责德国、日本和中国对汇率进行操纵，对中国立场尤其强硬，曾出版多本关于中国的著作，其中《Death By China》(《致命中国》)一书曾被改编成电影。除此之外，特朗普还需要一位具有丰富实战经验的贸易代表将鹰派理念付诸实践。该职位的提名罗伯特·莱特希泽出身律师，尤其擅长受理美国钢铁企业的反补贴、反倾销诉讼案件，并曾担任里根政府的副贸易代表。该人曾建议美国商务部和国际贸易委员会以反补贴税法将中国的“汇率操纵”定性为反补贴行为，并认为WTO现有的争议解决机制对中国无效。基于对纳瓦罗和莱特希泽的背景分析，未来特朗普政府对中国反倾销、反补贴的调查案或将增多，另外虽然实施全面惩罚性关税的可能性极低，但在特定行业提高关税水平(钢铁等)几乎难以避免。
正如由纳瓦罗和商务部长罗斯领衔的贸易团队在特朗普就职前提出的贸易政策指出，特朗普政府贸易政策的实施路径主要有三：首先，加大对反倾销和反补贴税案件的调查力度;同时，将加强对规避的审查;如果说上述动议并无新意，更值得注意的是第三个方向，即美国或将“复活”一些古老的贸易法律条款，以总统行政命令的方式发动贸易战。目前来看这一想法很有可能被付诸实践。特朗普贸易团队在2017年3月1日提交国会的《贸易政策议程报告》中暗示，政府或动用1974年通过的《美国贸易法》中201条款和301条款向中国发难。201条款允许美国政府在大幅增加的进口“严重伤害”美国本土企业利益时，以关税为手段进行自我防护;而在1994年WTO成立后便遭弃用的301条款则授予美国贸易代表调查贸易伙伴国政府政策或行为的权利，并可在贸易伙伴违反国际协定或无理由、不道德、歧视性地限制或伤害美国利益的情况下采取惩罚性措施。无论是201条款，还是301条款，美国绕过WTO寻求单边解决贸易争端的倾向愈发明显——报告中已经表露出认为WTO过于软弱的情绪。除上述两项条款外， 1962年《贸易扩大法》中的232条款也在特朗普贸易团队考虑范畴之内，该条款赋予美国总统在国家安全遭受威胁时停止进口外国商品的权力。
附：特朗普内阁及重要官员任命
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