陈磊：应对顺风车政府需要大智慧

　　【法眼观察】

　　如果目的地相同，“有车一族”顺便捎带搭乘者一同前往，并收取少量费用，这被称为“顺风车”。自从“顺风车”出现在我国许多大中城市后，由于身份“不明”而饱受争议：因为便利，广大市民希望其存在；由于涉嫌非法营运，各地政府有关部门认定它是“黑车”，坚决予以打击。双方孰是孰非呢？

　　2007年6月中旬，对“顺风车”问题有专门研究的中国人民大学法学院教授、博士生导师叶林和清华大学法学院教授余凌云明确告诉本刊记者：“顺风车”并不是“黑车”，而是城市市民为了应对滞后的公共交通，解决出行难而采取的一种办法，政府不宜对其严厉打击，而应该将搭乘风险提示给搭乘者，由其自行选择，同时要致力于发展公共交通，降低人们的出行成本，增加人们的出行便利，缩小“顺风车”存在的土壤。

　　(本刊记者)陈磊/文

　　出行难催生“顺风车”

　　2007年6月15日，一位家住北京市通州区的朋友兴奋地给本刊记者打来电话：“我现在再也不用忍受挤公交车之苦了。我搭上了一辆‘顺风车’，从我们小区到我上班的地方只用40分钟！而一天才15元。”

　　记者的这位朋友前几年从某高校毕业后留在了北京工作，两年前在通州区购买了一套住房。房子倒是住上了，但问题也随之而来。由于暂时没有经济实力买车，周一到周五，他每天都要早早起床，穿过一片庄稼地才能到公交车车站，从那里或坐公交车直接进城，或转车到地铁站坐地铁再转公交车赶往单位上班。由于在通州区居住的人很多在城里上班，进城线路单一，无论是公交车还是地铁，车厢里都是人满为患，交通早高峰、晚高峰的时候，更是挤得满满当当，密不透风。要是碰上堵车，更让他苦不堪言。

　　今年“五一”期间，他听说小区论坛上有搭乘“顺风车”的帖子，便抱着试试看的心态登录论坛。没想到，他还真的发现了有从小区到工作单位附近的“顺风车”。车主是他的一位邻居，在他单位旁边的一家单位上班，今年年初刚买了一辆小轿车。他的邻居觉得上班的路上一个人太过无聊，不如顺便搭载同小区的邻居上下班，也好有个伴儿，还能增进邻居之间的感情，毕竟远亲不如近邻，邻里关系好了，有点什么事也好有个帮手。记者的朋友则觉得不能白坐邻居的车，便与邻居商量掏点儿“油钱”。最后，双方约定每天15元。自从坐上邻居的“顺风车”，他再也不用早早起床，也不用挤公交车，花在路上的时间也大大减少。

　　据记者了解，为了应对出行难，在北京、上海、南京、合肥、大连、佛山等大中城市，搭“顺风车”的现象非常普遍。

　　北京许多小区的业主论坛上，寻找和提供“顺风车”的帖子非常多，足见这个“市场”是多么的“供需两旺”。

　　上海某大型“顺风车”供求关系网站上，搭乘者的数量更是愿意提供搭乘的车主的10倍以上。据记者的一位上海朋友介绍，上海市浦东区、宝山区、闵行区一些新建小区相对集中的区域需求量尤甚。

　　在南京，一批有私家车的网友甚至以网络为交流平台，于2007年5月中旬组建了一个“搭车交友俱乐部”，不提倡车主向搭车者收费，而是希望大家成朋友后再根据需要搭车，搭乘者通过请吃饭、帮忙办事等方式“回报”车主。他们更是喊出了推广口号：“请我吃饭、加油，送你上下班。”

　　例如，家住南京城里的张女士在江宁区开公司，每天都开着自己的轿车往返于市区和江宁之间，一个多小时的路程让她觉得很单调。“我想找一名和我同路线的女性搭车者，大家路上可以聊聊天、解解闷。”张女士说，“至于给不给搭车费，我无所谓，我不缺这点儿油钱，大家处成朋友最好，她若觉得过意不去，可以请我吃饭。”

　　另据记者了解，“车行网”是全国第一家搭“顺风车”专业门户网站，目前已经开通近50个城市分站，涵盖了国内主要大城市和地区，并且有上下班搭车、长途搭车、旅游搭车、夜间搭车、周末搭车、临时搭车专版等，非常细致。

　　对此，清华大学法学院余凌云教授告诉记者：“随着社会的发展，经济的腾飞，城市小区不断出现，对公共交通的需求持续上升，但作为政府，不可能很快增加公交线路，提供公交车营运，这就造成了居民出行不便。‘顺风车’正是在这种情况下出现了。”

　　招致“非法营运”嫌疑

　　然而，针对这种行为，各地政府有关部门却认定其是“黑车”营运。据记者了解，上海市出租汽车管理处有关人士就认为：“只要存在对乘客收费的行为，且无法出示管理部门核发的营运许可证的，基本可以认定车主有‘违规载客’嫌疑。”而根据《上海市出租汽车管理条例》的处罚规定，擅自从事出租汽车经营行为的，将被处以1万元以上3万元以下的罚款，并扣车1个月。

　　此前，上海市一位市民驾驶“顺风车”接送3名邻居，每人每次收取3元“油费”。没想到，这位市民的“行踪”很快就进入上海市出租汽车管理处执法人员的视野，终于在一天早上，他被执法人员拦下，以非法营运被罚款1万元。

　　面对高额罚单，这位市民很不理解：“现在油价那么高，平时顺路捎上几个邻居一起上班，一方面为大家提供交通便利，同时赚回一点汽油钱，这难道也违法？”

　　对此，有市民认为：“坐公交车又挤又慢，坐出租车费用太高。坐‘顺风车’，车主只收几元钱，稍微补贴一点汽油费。被罚1万元，他太冤枉了！”

　　还有市民认为：“路上那么多空载的私家车，造成资源浪费，与建设节约型社会的要求明显不符。”

　　但市民们的愿望并不能改变政府有关部门坚定的执法意志，监管者甚至认为，搭乘者不支付现金而以请吃饭的方式回报车主也不行。南京市客运管理处有关人员就指出：只要在搭乘“顺风车”时涉及到经济利益，如加油、请吃饭等，就能认定车主在从事非法营运，这辆车就是“黑车”，属于客运管理处执法人员打击的对象。

　　类似的声音在全国许多地方都能听见。

　　广西南宁市运管处表示，认定是否构成非法营运的主要标志就是乘客和司机之间有无现金结算，只要有结算行为，无论是什么性质的钱、车主和乘客是什么关系都构成了非法营运。根据广西的有关规定，将对其处以3万元以上10万元以下的罚款。

　　对此，余凌云教授表示非常不理解，他告诉记者：“‘顺风车’不同于‘黑车’，其只是一种民事上的互利行为。它让市民节省了出行成本，增加了出行便利和自由，干吗要严厉打击呢？我个人觉得，只要车主没有像‘黑车’那样营运，就应该是市场经济条件下能够被允许的民事行为方式。”

　　中国人民大学法学院教授、博士生导师叶林也对记者说：“‘顺风车’的出现，恰恰说明城市的公共交通服务做得不好，包括城市铁路、公交车等公共产品提供不足，甚至包括城市规划不合理，给市民造成了不方便，这是一个客观现象。因此，把‘顺风车’认定为‘黑车’进行高额的行政处罚，等于是政府把城市管理过程中所遗留下来的问题的后果，转由‘顺风车’车主承担，有点不太合理。这并不是一个特别好的解决办法，而且会遭到当事人的抵制。”

　　车主质疑“以罚代管”

　　学者的话不幸被现实言中。因为有如此高昂的罚款额度，政府有关部门“查处非法营运”的力度非常大，但也遭到了车主的强烈抵制。一位在上海从事律师职业的朋友告诉记者，因为不满政府有关部门的罚款，上海一位车主打起了行政官司，虽然一审、二审都败诉了，但车主仍是不服，进而引发了上海首起因非法营运引起的强制执行案件。

　　2006年8月11日，上海市民潘某要到某机动车安全检测站办事，半路上遇到也要到该检测站的两名市民，便捎带上他们一同上路，结果被上海城市交通执法总队的执法人员以非法营运为由扣押车辆，并处以1万元罚款。执法人员认定，潘某中途与两名乘客谈妥费用为10元，构成非法营运。潘某不服，认为自己只是在做好事，该处罚没有依据，于2006年9月将城市交通执法总队告到上海市虹口区人民法院，要求撤销对她作出的行政罚款，并赔偿经济损失。

　　法院经审理认为，城市交通执法总队有权对上海市出租汽车客运进行监督检查，依照《上海市出租汽车管理条例》的规定实施处罚。被告认定原告擅自从事出租车经营活动的事实清楚，证据确凿，遂判决驳回潘某的诉讼请求。潘某不服，提起上诉。上海市第二中级人民法院经审理，“驳回上诉，维持原判”。

　　潘某仍不服，采取消极对抗的态度，拒不履行处罚决定。2007年5月25日，潘某因拒不履行法院生效判决被司法拘留15天。

　　对此，有人士指出，潘某拒不履行法院的判决，固然不对，应该受到相应惩罚。但是，不合理的行政处罚遭到当事人抵制，也是一个不争的事实。另据记者了解，对同类行政处罚提起行政诉讼的市民还不止潘某一个人，虹口区人民法院每年都要受理几起此类案件。

　　执法人员认为，根据《上海市出租汽车管理条例》的规定，只要搭车人作证司机与其存在利益交换，而司机又没有营运资质的，就可认定车主构成“非法营运”；双方已谈妥费用但尚未支付的，也属“非法营运”。

　　这样的认定在叶林教授看来却有些绝对。他说：“我倾向于把长期的、公开的、稳定的、收取少额费用的、给别人提供搭车便利的行为(也就是有偿搭乘)，视为一种营运行为。但我觉得这种营运行为是有违法性的，站在公共安全的视角上，营运必须有助于保障乘客的安全，也必须有助于服务的标准化，这是最基本的公共政策，也是最基本的价值观。”

　　叶林教授还认为：“在有偿搭乘现象中，双方的迎来送往体现的更多是一种情意，而不是物质或者金钱。但法律是形式主义的，有偿搭乘就是一种利益互换，收钱再少或以物抵钱，都改变不了利益互换的本质。但问题恰恰在于，车主在主观上未必有明确的营运目的，如果他们事先知道自己的行为涉嫌非法营运，会有两种选择：不收钱，或者放弃搭载。何况，如果执法人员不是出于恶意，很难拿出足够的证据证明车主正在从事营运行为，甚至在某种意义上，根本就证明不了。”

　　一位长期从事交通稽查工作的人士也坦言，一旦执法人员无法取得“顺风车”车主与乘客存在利益交换的直接证据，车主的行为就不构成“非法营运”。事实上，出于出行方便的考虑，加之一般都互相熟悉，愿意为执法部门作证或举证有偿搭车的市民非常少，这就给认定带来了难度。

　　而为了解决这个问题，自2006年9月份起，上海市闵行区推出了举报“黑车”有奖制度：在查处“黑车”过程中，凡能提供有效证据，并配合现场执法人员取证的，乘客可以获得几百元奖励。

　　但这种方式很快就遭到质疑：执法人员在作出行政处罚决定前，应该掌握充分证据，单凭“乘客”一面之词就认定车主“非法营运”属于执法简单化，而且容易被别有用心的人滥用，显然不公平，必将遭到车主的反对。记者的那位朋友说，目前在上海闹得沸沸扬扬的“康城黑车事件”即是明证。

　　审视“康城黑车事件”

　　那位从事律师职业的朋友告诉记者：2007年5月初以来，一场被称为“康城黑车事件”的风波成为上海社会各界议论的热点话题之一，并由此引发了人们对有关执法部门执法行为的有效性和合理性的质疑，让人始料未及。

　　事情是这样的:2007年4月17日早上，上海市闵行区康城小区业主徐国志驾驶着自家的汽车出门上班，经过小区班车候车点时，闪了两下“双跳灯”，然后将车缓缓停下，开始招呼候车的邻居上车，准备免费把大家送到地铁站。

　　据介绍，“双跳灯”是康城小区的一种志愿者行为，表示车主愿意免费搭载邻居到地铁站，以解决大家的出行难问题。康城小区居住了将近4万 人，没有开通公交车，也没有其他出行设施，出行仅仅靠5辆班车，压力非常大。2006年9月，一些有车的业主倡议，在早高峰时开启“双跳灯”，免费搭载邻居到地铁站乘车。一时间，“双跳灯”成了康城小区一道美丽的风景。很快，越来越多的有车一族被吸引到这支队伍中，他们会在自己方便的时候，打开“双跳灯”。徐国志就是这样一位业主。

　　6个座位很快被塞满了。徐国志笑着对大家说：“我可不是‘黑车’，我是免费带大家去地铁站。”接着，汽车便径直朝莘庄地铁站开去。

　　到达莘庄地铁站站前广场后，徐国志稳稳将车停下，就在这时，车门突然被拉开，几只大手将他按在方向盘上。“胳膊被捏得生疼”，徐国志回忆说。拦下徐国志的是上海市闵行区城市交通执法大队的队员，他们以徐国志进行“黑车”营运为由将车扣下。这时，两名搭车者因为赶时间先行离开了，另外4人留下来为徐国志作证。

　　执法大队队员看了看徐国志的驾驶证，随后将一份承认自己是“黑车营运”的单子摆在他眼前。“我当时确实有急事，所以只好签字认错。”徐国志回忆。

　　承认自己是“黑车”还不算完，徐国志还要缴纳罚款，否则领不回自己的汽车。第二天，徐国志带了5000元赶到闵行区城市交通执法大队办公室。没想到，执法大队队员告诉他，他要缴纳1万元的罚款外加480元的停车费。

　　带的钱还不够缴纳罚款，徐国志很着急，只好向邻居求助。一位邻居赶来，替徐国志缴纳了罚款。

　　对这起事件，闵行区城市建设和管理局相关负责人表示，当天，徐国志的汽车上有两名乘客向他们证实，在搭载过程中，司机存在收费动机，因此，徐国志开的是“黑车”。

　　对自己怎么会被扣上“黑车营运”的帽子，徐国志始终无法想通：自己明明说过只是做好事把大家带到地铁站，为什么那两位邻居举报自己是“黑车”呢？

　　决心讨个说法的徐国志随后委托律师提起了行政复议。

　　这起案件中，有市民认为，先行离去的两名搭乘者很可能是提供了假信息，目的就是为了举报“黑车”而获得几百元奖金。仅仅在一个月以前，上海市民蔡女士就遇到过类似情况：蔡女士晚上开车到超市买完东西出门时，一位女子招手要求搭车。蔡女士以为是认识自己的小区邻居，便让她上了车。上车后，该女子说：“你也蛮辛苦的，我给你一些钱吧。”但蔡女士没有理会。不一会儿，就有两个执法人员拦车，说蔡女士“非法营运”。对这种行为，人们称其“倒钩”。

　　打击不如提示风险

　　围绕“顺风车”为何生出这么多事端？

　　叶林教授的看法是：“‘顺风车’在我国出现也只是近几年的事情，属于一个新生事物，社会对其的理解还处在一个启蒙阶段，例如对性质的理解、责任的分担、风险的预估，以及政府的管理，还没有明确的价值判断。因此，人们之间态度各异是很正常的。此外，社会生活不是绝对的，在黑色和白色之间，我们不能说不是黑色，就是白色，其中一定有过渡颜色。‘顺风车’也是如此，往前走一步就是‘黑车’，往后退一步就是好意同乘。如何对待，需要政府拿出智慧进行判断。”

　　政府该拿出什么样的智慧呢？余凌云教授认为：“现阶段，我们要建设法治政府、有限政府，一方面，政府有关部门要依法监管，另一方面，政府并不是全能的，公共资源是有限的、稀缺的，不可能包揽下所有的社会事务。因此，政府应该把主要的公共事务管好，使公共产品的提供符合社会的需求和发展。在道路

交通安全方面，政府的责任除了制定交通规则并监督公民予以遵守之外，更重要的是致力于发展公共交通，为社会提供高效、便捷的公共交通产品。”

　　余凌云教授进一步指出：“在市场经济条件下，我们更应该崇尚小政府、大社会，给公民留下更大的自由空间。法律不禁止的，公民可以自由行动。法律没有规定的，政府一般不能做，如果要做，必须符合法律的保留原则。公权力如果要干预民事活动，则说明这种民事活动在很大程度上影响到了公共利益。事实上，每一辆‘顺风车’仅仅涉及几个人的事情，比起公共交通，涉及的面要小得多，因此，目前还不需要政府进行监管。如果‘顺风车’现象威胁到公共安全，比如造成交通拥堵等，政府到那时再介入也不迟。”

　　叶林教授也认为：“政府希望通过行政干预完全禁止‘顺风车’是不可能的。‘顺风车’无论是对搭乘者，还是对提供搭车的人，都有好处。所以，像禁止‘顺风车’这样的事情，政府既然不能为之，就不要勉强为之。政府对于只是涉嫌违法营运的‘顺风车’，不宜进行过多管理，更不宜过重处罚，何况其根源在于政府没有提供足够的公共产品。所以，政府应该大力发展公共交通，降低人们的出行成本，增加人们的出行便利，这才是根本的解决之道。”

　　叶林教授还建议各地政府有关部门转变观念：有关部门不能站在“打击”的简单立场上对待“顺风车”，而应该着眼于保护市民的利益，进行风险提示。有关部门不能说监管是为了维护出租车行业的健康发展。在市场经济条件下，监管不能为了一部分人的利益而妨碍另一部分人的利益。

　　其实，之所以建议由政府进行风险提示，是因为市民乘坐‘顺风车’是有风险的。叶林教授指出：“这是一辆私家车，它的保养是否符合营运的要求？我们知道，出租车公司和公交公司都要求对营运车辆进行定期的检修、检验、维护、保养，如果达不到营运要求，就不能上路行驶。另外，‘顺风车’还缺少一个风险分担机制，也就是说，如果发生了

交通事故怎么办，损害赔偿责任能否实现？这种担心，在乘坐出租车或者公交车的时候就不用担心。出租车公司和公交公司可以解决车内搭乘者的损害赔偿问题，而且，公司和司机要对乘客的损害承担连带赔偿责任，构成了潜在的物质赔偿保障。除此之外，还有一个风险概率的问题。据我所知，公共交通的司机是要单独

考驾照的。一个人持有普通驾照后，经过一段时间上路行驶，没有出现重大交通事故，才获准进行营运。所以，它的安全系数相对来说是比较高的。而市民搭乘的‘顺风车’，安全系数相对低得多。对这些风险，搭乘者不能不察。”

　　叶林教授进一步指出：“如果有关部门把风险提示给市民，市民也了解了其中的风险，但还愿意选择搭‘顺风车’，那么，因此产生的一系列问题，应由个人承担法律后果。我相信，每一个正常的、理性的公民，都有足够的心智处理好因‘顺风车’产生的民事纠纷，即使因为事情复杂，他们无法自行协商处理，也还可以向法院提起诉讼，由司法予以裁决，最终的裁判官是法院。在一个法治社会里，没有终局性的裁决就没有规则，没有规则，社会就无法正常运转。终局性的裁决可以作为一个活生生的规则放在那里，让大家效仿。有关部门所能做的，就是以传播的方式把司法裁决的一个个鲜活的案例告诉市民，让市民自己选择，并让广大市民明白，从概率统计的角度看，交通事故是必然会发生的，选择了‘顺风车’，就选择了风险，而且根本没有避免风险的方法。这将给大家一种生活规则的指引。”

　　叶林教授特别提醒说：“法律是一种规则，也是一种文化，还是印在我们脑子里的生活信念，必须让人们在生活过程中去体验。”

　　余凌云教授也强调说：“社会必须明白，政府应该确保公民自由发展，有限政府的要义是：政府既维护公共利益，还要容纳公民的自由。”