行政诉讼：“一把手”出庭是否“作秀”

　　古语云：居庙堂之高，则忧其民；处江湖之远，则忧其君。居庙堂,要为民解难;谪乡野,要替君分忧。随着“民告官”案件的增多，作为行政诉讼中的两个重要主体，如何保障实现诉讼过程中的平等，推动依法行政，在当下，亟需一种“非权力”的制约。

　　- 本刊记者 张 莹

　　打官司难，打行政官司更难。被形象地称为“民告官”的行政审判，一直被公众广为关注。

　　2007年4月6日，上海市高级人民法院召开新闻发布会，宣布从即日起，全市将推广行政机关一把手出庭应诉行政案件和行政案件协调和解工作，这意味着上海老百姓可以和“官老爷”一起坐在法庭上针锋相对，平等接受法律的公正裁判。

　　根据《行政诉讼法》的规定，行政机关可以委托代理人参加诉讼。因此，人民法院对行政机关法定代表人出庭应诉并没有刚性要求和强制性规定。因此各地“民告官”案件中，鲜有“一把手”出庭应诉的。多数情况下，他们总是委托律师或者机关一些普通干部代为应诉。“一把手”不出庭还有一些主观原因，有的行政领导认为自己是单位的“一把手”，不经办具体案件，行政诉讼与己无关；还有的官员等级观念强，放不下“官架子”，觉得被老百姓推上被告席很没面子；也有的过于关注诉讼的结果，认为出庭后如果败诉脸上无光，对出庭应诉反应平淡。

　　近年来，随着行政机关法治意识的不断增强，地方政府和行政部门领导出庭应诉率有所提高，不少地方党政机关和人大还出台了行政领导出庭应诉的制度。为了扭转过去长期存在“民告官却不见‘官’”的现象，近年来全国许多城市实施了行政案件一把手应诉制度。

　　最高人民法院对此表示肯定和支持。在不久前召开的第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院副院长曹建明指出，这表明了地方党委、人大和政府对行政审判工作越来越重视、支持和尊重，是国家法治水平提升、社会文明进步的可喜现象。

　　曹建明进一步指出，行政领导出庭应诉不仅具有积极的法治意义，而且对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平等，都有重要的作用。

　　同任何新鲜事物一样，这一应诉制度的出台，也遭到了一片质疑。从普通百姓的将信将疑，到行政机关的自我“考核指标”；从法院的中立引导，再到专家的褒贬不一，“一把手”出庭应诉，一个“依法行政”大前提下的小举措，成为被现行体制放大的官民对望窗口。

　　这个窗口能否给官民提供一个平等的机会对簿公堂，促进依法行政，尚有待时间的检验。

　　应诉中，我的神经是 高度紧绷的

　　上海浦东新区就是在这样的大背景下，于两年前在上海市首推区行政机关一把手出庭应诉行政案件的举措的。

　　新区司法局、劳动和社会保障局、工商局、检验检疫局等行政机关的一把手都曾坐上过法院的被告席。浦东新区的试点取得成效，今年全市法院将逐步推广这一机制。对于那些案情重大、社会普遍关注、具有规范和教育意义的案件，法院更是建议涉案行政机关的一把手出庭应诉。“除了浦东新区，松江、黄浦、南汇、闵行等区在推行一把手出庭应诉这个环节上也做得很好。”上海市高院张海棠副院长说。

　　“如果飞机起飞存在安全隐患的话，住在机场附近的居民怎么办？难道飞机就不飞了？”这是上海黄浦区安监局局长，在被告席上的一次慷慨陈词。

　　2005年4月20日，上海黄浦区一市民因工程项目施工对其生命安全构成威胁，以行政不作为为由，将该区安全生产监督管理局告上法庭。而对于黄浦区安全生产监督管理局局长郑福民来说，被推上被告席，而且是以行政首长的身份，已是第二次。“对于这件事情我比任何人都了解情况，委托代理人还不如我亲自上。”

　　这起诉讼的缘起还要从2004年说起。市民童乐友向有关部门反映，上海滩花园工程施工使用的塔式起重机底座距其居所仅两米，吊物均从其房顶越过，极大地威胁了他的安全，要求予以制止。同年12月，通过信访途径黄浦区安监局即召集相关部门和施工单位人员及童本人进行协调。开发商提出在施工现场设置防护并为童乐友租房居住的方案。嗣后，黄浦区安监局又对该工程建设施工许可情况进行了调查核实。

　　2005年3月，就童乐友要求解决的居住安全问题，安监局再次与相关单位协调，明确并落实了控制塔式起重机起重臂的使用区域，搭设安全防护棚和防护通道等一系列措施，但童乐友坚持认为施工单位并未消除、反而加剧对其人身安全的威胁，遂向黄浦区法院提起行政诉讼。

　　在庭上，郑局长说他会像开头的一幕那样进行慷慨激昂的辩论，也会心平气和地向原告一一列举他们采取的各方面安全措施。“我的神经是高度紧绷的，在应诉中听到反驳意见有道理时也会很紧张，但我有信心把事情讲清楚，只要事实清晰、程序合法，就能以理服人。”

　　“这件案子本来不大，作为一把手，您为什么还要亲自出庭？”面对记者的提问，郑福民表示，行政机关是公权力的拥有者，是强者，就更应该有向弱者说明的责任，特别是主要领导人，亲自决定的事情就要负责，敢批准就不怕面对面。法庭给了政府与老百姓站在一起、以平等角色面对的机会，是否在每个环节上都使民众口服心服，多听听他们的声音，才能真正做到案结事了。

　　经过几轮针锋相对的辩论，郑福民胜诉了。童乐友输得心服口服，没有上诉。郑福民局长说这个结果与他出庭并没有直接关系。“要想不败诉，就要把平时的工作做扎实。”他说。

　　“一把手”应诉，是要让他提高行政执法水平

　　对于“一把手”出庭的重大意义，闸北区政府法制办米主任有自己的理解：“‘一把手’出庭的核心目标，是通过政府工作部门、行政机关亲自出庭应诉，实现对自身建设的积极意义。目前，通过亲自参与诉讼，增强主要行政负责人的法律意识和法律权威性，在庭审环境中使自身得到提升。在出庭过程中，也利于及时发现政府部门在执法当中存在的问题和瑕疵。”

　　“这一应诉制度的推出，对于司法人员来说，能增强维护法律权威的信心；对普通百姓而言，会增强对法律的信任感。”中国政法大学行政法学副教授解志勇认为，“依法治国”、“法律面前人人平等”都不是空洞的口号，让“一把手”出庭，就是将这些法治原则落实在具体的司法实践中，值得推广。

　　那么，规定“一把手”出庭是不是一场政治秀？如果“一把手”不出庭，有没有约束和奖惩机制来制约？

　　采访中，米主任向记者出示了一份该区《关于行政机关法定代表人亲自出庭应诉的暂行办法》，其中，就“一把手”出庭的相关情况作了具体说明。办法要求：对本部门的行政诉讼案件，(行政机关法定代表人)每年应当亲自出庭应诉一至二起，原则上应亲自出庭应诉本部门年度第一起行政诉讼案；应将本部门法定代表人亲自出庭应诉的出庭通知书复印件，于开庭后五日内报区府法制办；商请区法院行政庭，将反映区府各部门法定代表人亲自出庭应诉的法律文书定期报送区府法制办；各部门法定代表亲自出庭应诉情况，纳入本部门的依法行政目标考核。区府法制办每年应将各部门年度考核情况，予以书面通报等。

　　米主任表示，“一把手”出庭本身并不希望是强制性的，主要是因为行政机关负责人或领导精力的确有限。例如，公安、房地产这样一些诉讼大户，确实存在心有余而力不足的状况，所以在落实层面，可以是本年度第一起案件或重大典型案件。

　　扩大解释为，局长如果不能出庭所长可以出庭，分管领导也同样可以作为“一把手”出庭。

　　据统计，去年上海一审行政案件1990件，本市市、区两级行政机关行政首长出庭应诉案件达25件，败诉案件4例。涉及公安、房地产、规划、工商、劳动保障、知识产权等十余个政府部门。2007年一季度，有5例案件行政机关负责人出庭。去年5月，某区法院审理一起工伤认定行政案件，该区劳动和社会保障局局长出庭应诉。开庭时，市高院领导及市政府相关部门行政首长、该区区长、该区区属部门的20多位行政首长参加了旁听。

　　米主任认为，问题的核心，不在于形式，而是要通过这一做法，使“一把手”加重自身感受，进而改进工作作风、提高行政执法水平。

　　从民不敢告官，到现在民告官案件数量不断增加，政府从原来的回避到现在积极应诉，是依法行政理念和观念上的转变。公民法律意识和依法维权意识增强，从某种角度上来说，也意味着对政府依法行政提出了更高的要求。民众的要求提高了，而传统的行政手段不适应新的法制形式，政府就会面临更多成为被告的危机。

　　米主任说：“规范执法是核心要求，如果可以避免诉讼，还要什么‘一把手’亲自出庭呢。”

　　官民同在法庭上 容易化解争议

　　施先生是上海某单位财务人员，平日里对法律颇感兴趣，并坚持自学。

　　2006年6月，由于不满所在小区物业服务收费，他与其他几名业主一起将所在区物价局告上法庭。前来应诉的正是浦东新区物价局的“一把手”，除此之外还有许多前来旁听的其他行政机关负责人，并有摄像机全程录像。

　　对于这样的庭审场面，施先生说他们没有压力，法庭就是让老百姓讲道理的地方，至于和谁打官司他们并不在意。

　　翻开庭审记录，庭上激烈的辩论场面犹在眼前。

　　“被告没有根据小区现状定出符合客观事实的物业收费标准，绿化养护没有达到四级的标准，监控设备未在每个楼栋全面安装，根据相关规定，小区面积超过两万平方米的，费用不应上浮5%……被告整个核价过程程序违法……”

　　“我们会同房屋管理部门对某某物业有限公司选择的服务项目和服务等级进行了审核，并到现场查看，认为第三人的申报内容符合《市物业收费办法》的规定……”

　　参与本案审判的吕晓萍庭长回忆起开庭场景，依然历历在目：“这是一场由女性为主体的庭审，却充满对抗与力量。原告方有着很强的维权意识和法律常识，被告方是行政负责人，对案情又十分了解，辩论意见处处抓在点子上。”

　　说起“一把手”出庭，这位经验丰富的浦东新区人民法院行政诉讼庭庭长颇有感触。以前觉得行政诉讼难，行政机关并不愿意出庭当被告，作为法院来讲只有建议权，而决定权却在政府。现在，让行政机关负责人出庭，通过诉讼的方式，让官民能够站在一起，以平等的身份在法庭上讲道理，容易化解行政争议。

　　而对于施先生来说，这起民告官的案子，法院以缺乏法律和事实依据为由，维持物价局作出“物业服务分等收费重新审核表”的具体行政行为，他败诉了。在庭下，物价局的那位女局长对他说，以后有问题可以投诉，会尽量

　　给予满意的解决。

　　“其实，在出庭前，就有很多人告诉我不要乐观，毕竟民告官是不多的。”施先生轻轻地叹了口气，“民告官确实很难，即使90%很有理，只有10%没理就会输。”施先生认为虽然民告官的路很难走，但他们会走下去，走完所有要走的程序。他相信通过老百姓的不断努力，会提升政府的公正性和依法行政的能力。

　　自从打上这起行政官司，每开一次庭，施先生所在的小区环境都得到了一些改观，虽然没能从根本上改变，但也足够让小区业主感到欣慰。在接受采访时施先生说：“事后我们也看到有关部门出台了好多相关文件。”但在他们看来，这种“事后弥补”，远没有把工作做在前面让他们舒心，老百姓更希望的是政府做在前面的工作，及由此带给他们的实惠和保证。

　　更深远的意义 在“一把手”出庭之后

　　“当行政机关首长真正放下自己的架子和老百姓平起平坐，接受法庭的审理和判决，司法权也同时获得了尊重。”上海高院行政庭庭长长吴偕林博士在接受记者采访时，对“一把手”出庭制度作出如是评价。

　　吴庭长认为，“一把手”出庭，对于法院来说要与行政机关及相关部门进行良性互动，法院具有引导、鼓励、肯定、支持的作用，而机制建立本身的积极意义和推动意义是能否得到落实，关键取决于行政机关内部和相关领导部门的推动。

　　一方面，法院通过数字平台给政府提供参照，为相关管理和监督部门提供数据。对于出庭好的部门及“一把手”给予肯定，对尚未出庭的给予反向推动。另一方面，法院与政府做经常性沟通交流，对“一把手”出庭的不足之处提出司法建议，对出庭存在的问题加强法律辅导，规范政府依法应诉形象，出庭效果将自然获得提升。

　　吴庭长同时指出，从平等主体的角度，以行政审判制度的发展来看，客观上百姓与行政机关在应诉上还相对不平衡。作为百姓只有对行政诉讼规律和过程、证据规则要求、平等规则要求等方面有了了解和把握，才能顺利地享有司法权利，使客观失衡状态达到平衡。把诉讼的对抗性机制变成对话平台，在庭审中营造平等的氛围。

　　国家行政学院应松年教授认为，法律上并没有强制要求行政机关主要领导人出庭，领导人只是作为被告，没有身份上的特殊。“制度本身是非常正常的事情，所以也要平常地看待它。一方面，执法人员提高执法意识和法律认识，按法律规定办事；另一方面，领导人不是在第一线，是指挥者，所以他的法律意识非常重要。领导的法律意识高，这个部门、机关的依法行政能力也会高。”

　　“一把手”出庭，了解执法情况，发现存在问题，接受法院监督，有利于促进依法行政。他说。

　　中国人民大学法学院教授刘俊海在接受记者采访时说，在民本政府理念指导下，制度的象征意义还在于政府向外界发出信号，政府有信心、有把握减少当被告的概率，是政府自信的表现。刘俊海指出，中国封建历史积淀很深，官本位文化、等级文化根深蒂固，一把手拒绝出庭甚至不委托代理人出庭，蔑视和轻视法庭权威的现象在一定时间内存在。所以，要积极倡导一把手告别封建思想桎梏，积极参与诉讼，配合法院的行政审判工作，做积极推动者而不是消极的阻挠者。

　　行政机关一把手要想切实把本部门、本地方的行政工作贯彻督促到位，重点是做后台文章，争取不做被告，把行政诉讼作为改变行政工作的一面铜镜。有利于利益共同体的共同认知，构建和谐的行政关系。

　　北京蓝台律师事务所律师杜凤涛则认为，行政一把手出庭应诉该如何制度化，是个颇值得考量的问题。如将行政机关负责人出庭应诉纳入年度目标管理考核指标，这样的制度设计就显然欠缺周全。首先，行政首长出庭应诉并非严格的法律责任。《行政诉讼法》第29条明确规定，被告依法有权委托一至二人代为诉讼。立法本就考虑到了行政一把手出庭应诉的种种因素，不顾个案的差异而强行规定行政一把手必须出庭，有点矫枉过正。而若某行政机关依法行政，自然其负责人出庭应诉的机会也不会多。此外，依具体职能的不同，行政机关负责人出庭应诉的次数在机会上也迥然有别，而一刀切的考核办法显然缺乏可操作性。

　　最让人担心的是，法官在庭审中能否真正做到对一把手的身份忽略不计而保持中立态度？法院的裁决能否免于行政权力在背后的不当干预？生效的裁决又能否得到较好的执行？杜凤涛建议，一把手应诉制度要想落到实处，必须从根本上健全法律制度，净化法制环境，否则难免沦为一场“政治秀”。