马红漫：除了外部审计，审计部门还需体制改革

    作者：马红漫(上海经济学博士)

　　外部审计并不等同于真正意义上的“外部监管”。外部审计只能够保证审计部门自身的财务状况清廉，但并不能保证审计部门尽职尽责地履行审计监督职能。如果要期望审计部门能够真正尽职尽责，尚需要从部门设置体制上进行突破。

　　国家审计署审计长李金华日前在接受媒体访谈时透露，审计署已经决定请其他部门对其进行审计，地方审计部门也采取同样办法，此举将破解谁监督审计部门的问题。

　　(昨日《新京报》)其实，除去赞赏

审计署主动欢迎监督的姿态之外，对审计部门进行外部审计也确有其客观必要性：一是从情理上讲，具有监督他人权力的部门必须要首先保证其自身的清廉、可靠，否则其监督权力的权威性无法保证，这是审计部门开展工作的基本道德前提；二是从道理上讲，目前我国的审计部门处于政府行政序列之中，与其他被审计的行政部门属于同一体系，既然其他部门会出现诸多财务违规违法问题，那么谁又能保证审计部门能独善其身呢？

　　因此，无论是于情还是于理，对审计部门开展外部审计都是理所应当之举。但需要指出的是，外部审计并不等同于真正意义上的“外部监管”。

　　外部审计只能够保证审计部门自身的财务状况清廉，但并不能保证审计部门尽职尽责地履行审计监督职能，而后者才是引入外部监管所需要发挥作用的所在。

　　事实上，在现实经济生活中，审计体制的弊病集中体现在难以切实履行法定职责上，比如审计部门自己的财政预算归口于同级财政部门管理，因此审计部门在审计“财神爷”时难免会感到一点压力，李金华自己也坦言“存在一些人为原因使审计经费相对紧张”，其内容显然是暗指于此；再如，审计机关将审计结果汇报给人大前，审计结果已经报告给政府部门，并已经通过了政府的“审计”，那么最终提交人大的审计报告也未必能够披露全部内容。

　　导致审计部门无法尽责的一个原因，在于我国的审计体制归属于“行政型”。在这一模式之下，由于审计机关的人员编制、经费来源、福利待遇等都依附于同级政府，尤其是审计机关负责人的任免、调动、奖惩，在相当程度上也取决于同级政府，实施审计监督的主体与被审计对象共处在一个利益主体内，因此很难保证审计机构的尽职尽责。换句话说，“行政型”审计模式并非缺少“外部力量”的干预，恰恰相反，目前的问题在于不良的行政性“外部干扰”过度，导致审计部门的独立性缺乏。

　　从一些发达国家的经验看，多数国家的审计部门在体制设计上采用了“立法型”体制，也就是把审计部门设置为立法机构下的部门。以英国为例，审计长是一名议会下院的官员，依法独立地履行职责；审计长代表议会行使职权，并直接向议会提交审计报告；

审计署检查结果透明度极高，有权自行或通过媒体公布。

　　这样的体制设置，有利于从根本上保证审计部门的独立性。不仅如此，“立法型”审计体制也让外部监督问题迎刃而解：由于审计部门隶属于立法机构，而立法机构的本身受制于公民的民主权力约束，因此也就无需再引入专门的外部监督来约束审计部门。通过民主体制的自我监督和矫正功能，鞭策审计职能部门尽责工作，这是“立法型”审计体制的优势所在。

　　总之，引入外部审计，不过是审计体制改革的一个小突破。如果要期望审计部门能够真正尽职尽责地起到“财政看门狗”的作用，尚需要从部门设置体制上进行突破，赋予其超脱的监管地位要比单纯引进外部监督更加重要。