李华芳：主体功能区难以打破行政壁垒

　　作者：李华芳(blog)

　　中国国家建设部8月1日公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(下称《意见》)。“全国主体功能区”是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国土空间最新布局办法。根据这一布局，全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。《意见》认为，编制全国主体功能区规划，有利于打破行政区划，制定实施有针对性的绩效考评体系。

　　不过仔细审视，这一“主体功能区”是否能打破行政界限尚存疑问。首先，根据《意见》，四大类功能主体区中的“优化开发区域”是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；“重点开发区域”是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。在“优化开发”和“重点开发”之间的划分标准过于笼统，且比较模糊难以判别。若列入“重点开发”区域，那么其相应获得的政策支持力度以及预期收益将会大大超过其他三类区域，因此在标准模糊的情况下，不能排除地方的牟利动机，会将原本应该列入其他类别的区域充作“重点开发区域”。

　　其次，由于要划分四大主体功能区，就必须科学合理评估目前的国土状况。《意见》指出要根据三种分析评价标准，一是资源环境承载能力。二是现有开发密度。三是发展潜力。前两个标准尚有依据可查，但发展潜力的评估却不是那么容易。《意见》指出所谓的发展潜力是“基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。”但这些在事先几乎无法确定，发展潜力是一个动态挖掘的过程，从目前的评估手段来看恐怕无法“确认”一个地方的发展潜力，如此划分标准恐怕也不是那么容易就能达成，更不消说借此来划分主体功能区了。

　　再次，《意见》还指出，国家四类主体功能区对于“优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定”。对此的第一个疑问是各类主体功能区的范围可以有多大，第二个疑问是以县级行政区为基本单位划界是否合理。

　　而且如何处理行政区和主体功能区的关系，恐怕也会成为一个难点。尽管此次《意见》也考虑到“绩效评价和政绩考核”的问题，针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。但具体到一个县而言，面临一个综合考核的评价，四类功能区面临的考核标准又不一样，难免让县一级无所适从，从而极有可能将全县归结为一个统一的功能区追求单一目标，为官员行政带去方便。而由于推行划分标准的是市县一级，这类行为恐怕难以避免，因为制定规则和下场踢球的若是同一主体，就会制定最有利于自己的规则，从而可能背离地方百姓所需要的发展目标。而在涉及主体功能区跨县域的时候，难保县与县之间不相互竞争利益，同时推卸责任。主体功能区并不能解开现有的这种“有福都想抢，有难无人当”的行政区协调困局。

　　最后，出于编制全国主体功能区规划的工作要求，将会增加人员和经费支出，这恐怕也不能排除国家建设部扩展权力的动机。例如根据《意见》中“落实人员和经费保障”的规定，各省(区、市)人民政府要为规划编制安排必要的经费，纳入本级财政预算，为规划编制工作提供经费保障。如果是地方财政出钱，那么这一规划编制就不可能是建设部垂直领导来打破地方的行政壁垒；但建设部却又想通过主体功能区来破除行政壁垒。这两者不说截然冲突，至少也是目标不一致的。又要地方政府出钱，还要地方政府办事，并且划分主体功能区对地方政府而言又不是一件能看到直接收益的好事，如此政策恐怕最后只会变成一厢情愿，而得不到推行。

　　如上所述，“主体功能区”尚面临很多难题待解，如果无法指出明晰标准，无法打破依靠原有行政区划，无法解决人员经费的问题，那么“主体功能区”将无法发挥其原有的作用。事实上，涉及中央目标与地方发展的关系时，中央通过考核地方官员来处理与地方的关系这一模式恐怕需要做出改变，对于中央目标而言，要看地方的真实需求，而不是一刀切。而处理真实需求的最优策略无疑是地方智慧，因此让地方自己去选择自己的发展道路，恐怕比建设部推行分类主体功能区要有效得多。

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