作者：童大焕

　　在僵持两年后，“聂树斌案”终于如期进入最高人民法院再审审查阶段。《南方周末》11月8日消息说，最高法院已将聂案列为“重案之重”，调派专门人员进行全案再审审查。

　　但是，长期压在人们心中的那一块石头并没有落地，包括诸多法学家在内，人们普遍担忧，最高法院进行再审审查，河北高院能不能回避。因为“任何人都不得担任跟自己有关事务的法官”。而聂树斌死刑的终审判决和复核，都是由河北高院进行的。此前长达两年多时间里，河北高院以种种理由拒绝受理聂案申诉，并始终未履行向外界公布调查结果的承诺。

　　从聂树斌案，我们可以看出当前我国申诉洗冤机制的一个基本特点或曰重大缺陷：当事人的申诉案件，常常落入“终点又回到起点”的“自我纠错型”制度性怪圈。

　　每一个冤假错案一旦翻案，除了办案机关必须承担国家赔偿责任，主要办案人员也将受到责任追究。虽然在我们现在的权力体制下，上级机构有权责令下级机构及时纠错。但是，如果下级机构顶着不办或者以种种理由推诿、拖延，上级有关机构一般也只能听之任之。因此，几乎没有任何一个机构有动力对自己承办的冤假错案进行纠正。这就是当下申诉案件数量迅速增加的根本原因。

　　根据有关机构的统计数据，从1994年起,全国群众来信来访(尤其是集体上访)件数明显扩大，越级上访不断增多，直接将各种社会矛盾汇集到中央政府。国务院法制办公室主任曹康泰将信访案件的特征概括为“中央多、基层少”的“倒金字塔”型。以国家信访局目前的行政编制，即使所有人都加班加点受理信访，仍然不堪重负。此时，“有冤无处申”就有可能成为不少案件的必然宿命。久而久之，那些受到过不公正待遇、有冤无处诉的人们将会失去对司法、体制乃至整个社会的不信任。

　　因此，迫切需要重构现有的信访申诉机制。一方面，如果片面限制上访，则有可能堵塞传达信息和指令的渠道，也堵塞民众对社会的信心；另一方面，如果大多数诉求都涌到中央，而不能就地解决，也超出上层专职部门的负荷能力。但如果采取现有的绝大部分案件批转回去办理的方式，那么上级信访等机构就只成了一个批文机构。这样的批文下级可以置之不理虚与委蛇，最终使申诉信访制度被架空。这种批转、督办制度，没有走出地方政府和法院“自己当自己的法官”的制度陷阱。

　　可以尝试两个方面的制度创新。

　　一、可以考虑由最高法院增加法官数量，设立巡回法院，专门接待各地的申诉案件，兼职死刑复核工作，以彻底改变当前申诉和上访案件越积越多的体制弊病。为了避免巡回法院法官被地方机构“勾兑”，可以考虑巡回法院的法官只负责接案不负责办理案件。案件办理由最高法院的法官随机抽取进行办理，或者由最高法院督办，指定其他法院进行异地审理。

　　二、可以考虑著名学者季卫东先生提出的，参考国外的“申诉专员”制度。在这样的制度设计中，申诉专员由议会选任并对议会负责，却独立于议会；一旦开始调查活动，议会和议员都一概不许介入。申诉专员的活动方式类似于职业法律家，在某种意义上兼有检察官与法官的双重职能。但是，申诉专员本身没有撤销行政机关或司法机关所作出的决定的权限，只能通过调查报告、建议等方式进行间接的监控和矫正。

　　随着行政权的过度扩张成为世界性问题，许多国家都开始研究并引进北欧的申诉专员制度，以保护公民权利不受政府权力的侵害。我们的信访申诉机制重构也必须在相应的制度创新上重获生机与活力。