刘县书：最牛公章不是真正的村民自治

　　作者：刘县书

　　贵州省锦屏县平秋镇圭叶村，最近因一枚由本村村民发明刻制的“公章”而闻名全国。他们将刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们中至少三人同意后，才可将其合并起来盖章，盖了章的发票才可入账报销。这枚印章被网友称为“史上最牛公章”。(《重庆晚报》12月5日)

　　所谓“史上最牛公章”，其实没什么好牛的，听着倒像是戏文小说中“一分为二”的虎符令箭或几把钥匙开一把锁的故事，你可以把它视为村级组织期望实现分权制衡的质朴而原始的创造，但它更让我喟叹和深省，对中国的基层民主政治发展生出一丝悲哀、几多期待。

　　正如有论者所指出，“五合章”虽能起到一定的分权制衡作用，至少从技术上增加了“少数”村领导乱花公款的难度，但它并不是真正意义上的分权制衡的民主制度设计，在实践中也不必然向村民负责、不一定就能保障村民的利益和民主权利。如果那几个管章人合谋滥用公款，又如何呢？

　　按照我国现行的村民委员会组织法，村民似乎并不是没有办法，其实，如果法律赋予村民的参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利能够充分、顺利实现，对付村委会领导人滥花公款、侵犯公益的办法多多，没必要把公章分成几瓣。比如，国家和许多地方有关法律都规定村务必须公开，村民可以查账，发现问题可以举报上诉、召开村民大会处理当事人，等等。普遍的现实却是，这些纸面上的制度设计往往无法落实，往往变形走样，这才逼出了诸如把公章一分为五之类的土办法，也才有人为此类摸着石头过河式的民间创造叫好。

　　“最牛公章”此类民间智慧的出现，说明了村民对民主的需求和朴素的民主探索，但更反衬出基层民主制度建设的软弱无力，说明在很多地方，村民自治的民主政治建设，依然处于摸着石头迟迟过不了河的状态。

　　从农村开始搞村民自治的民主试验，其意绝不仅仅限于农村，村民自治也常被视为中国民主政治的演练场和大课堂。自1982年《中华人民共和国宪法》确立村民委员会作为自治组织的法律地位，我国的村民自治已走过25年历程；自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》出台，20年过去了。某些地方的村民委员会最多已选举更换了5届，当年媒体对村里“海选”的欢呼余音犹在，激动过后，如今村民的民主素质和能力有什么样的变化？基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度体系构建有了几分模样？此际，我们该对广袤田野间进行的这场中国民主的伟大试验有所总结、检讨了，近来曝出的诸多相关新闻，正为我们提供了开始检讨的契机。

　　今年7月，民政部官员曾指出，经过多年实践，我国村委会选举工作已取得明显成绩，但同时贿选、腐败和暴力选举等不正当或非法行为也在进一步增多。产生这些问题的主要原因是法律规定不完善和村务公开民主管理工作相对滞后。从各地排查出来的选举“重点村”、“难点村”情况看，因村务不公开、财务管理混乱而难以进行选举的村约占四成。(《中国日报》2007年7月10日)

　　在很多地方，纸面上的民主制度设计本身就是粗疏的，并且在现实中更常常走样。村民自治实行20多年了，依然如此，为什么？如何深化改革、改变这种现实？这才是“最牛公章”应该带给我们更有价值的思考。