曹林：只有民主财政才能保证民生财政

　　作者：曹林

　　各地两会正如火如荼地举行，一些地方两会上代表委员们对政府部门的质询越来越尖锐。比如在近日广东两会上，针对该省财政厅厅长刘昆“2008年新增财政的70%用于民生投入”的承诺，人大代表尖锐地指出：啥叫“民生”呢？应细化“民生”内容，让纳税人一眼能看自己的钱到底花在哪儿。由于“民生”并无具体定义，政府很容易把所有投入都归于“民生投入”，如此政府随便怎么说、随便怎么投都可以了。(1月20日《南方都市报》)

　　向广东的人大代表致敬，他们提出了一个非常现实的问题：在分享发展成果成为改革共识的语境下，各地政府都在强调“将更多新增财政用于民生”，公共财政的民生转向值得期待。可是，如何避免政府“民生投入”的承诺在含糊的定义和纳税人不在场的监督中，成为一种可以任意阐释和随意支配的文字游戏？我们应该谨防一切投入都打着“民生”的旗号，冠冕堂皇地流入非民生领域甚至私人腰包。

　　如今似乎每个官员都在谈民生，都争相以“民生”论证某项政策和某种投入的正当性———可“民生”这个词的定义实在太含糊、外延太开放了。教育、卫生、科技、文化、农林水、环保、公共交通等所有事务管理无一不属于民生范畴，这些事务中的每种花销也都可以归于民生投入。举个例子，政府准备投入100元用于公共教育，教育当然是实实在在的民生。但你可别以为这100元钱最终都用到了接受教育的每个孩子手中。这个“民生链条”长着呢：为了完成这个投入，官员考察的政府行政成本先占去了50元，然后在市场化操作中商人要赚10元钱，监督不力官员有可能腐败中饱私囊又耗去10元，部门办其他事又会截留10元———100元投入最终流到教育上只有20元了，而名义上，这100元都归到了“民生投入”上。

　　这种“民生财政缩水”并非个案，审计署长李金华就以自身的“民生资金”审计经验描述过这种现象：中央转移支付渠道很长，从中央部门一直流到一个村，可水渠是要渗水被“截流”的，有的时候水流到村里面就没有了。近来媒体曝光的云南石林一个中标价1008万元的民心工程，经过层层盘剥后，最终流到施工人员手中仅剩下66万元———可在财政账目上，民生投入就是1008万。这是典型的“伪民生财政”。

　　如何才能使政府承诺的“民生投入”保持纯粹民生性，而不会发生缩水呢？通过给民生下一个清晰定义的办法是行不通的。首先，正像公共利益很难在法律上明确界定一样，民生也非常复杂和宽泛，涉及到民众生存和发展的事务都可称民生，很难严格限定。然后，即使能勉强给民生下个定义，但由于政府掌握着财政的支配权和投入的阐释权，民生很容易被偷换，各种投入还会假借民生的名义。

　　民生的实质不在于民生本身，而在于民主；民生财政的关键不在于“民生如何定义”，而在于“由谁来定义”，“谁掌握着财政的主导权”决定着财政最终的归属———如果让花钱的政府自身掌握公共财政的主导权，财政分配必然倾向于“官生”，民生必然永处于被动地位。只有民主财政才能保障民生财政：如果公众能充分享受到纳税人的权利，能真正掌握着财政预算的审批权，能通过自己选出来的代表对财政进行监督，能看到公共财政中每一分钱的具体流向，在纳税人自始至终的监督下，财政自然能体现着民生性。

　　财政如果不民主，纳税人不能通过代议机关掌握财政主权，民生将永远面临着被偷换的危险。连人大代表对政府预算的审批权都不能得到实质性落实，如何能期待政府会真正把钱用在民生上？

　　-曹林