阿计：预算审议不妨引入辩论程序

　　作者：阿计

　　在本次人代会上，人大的预算监督成了热议话题。这是一件好事，起码它证明，社会各界已充分认识到，人大作为权力机关，应当盯紧政府的财政用度是否合法合理，而不能轻易加盖财政预算的放行图章。

　　监管政府花钱是各国民意机关最原始的一项职能，也是现代民主政治的基本标志。但在我国，人大预算监督却长期处于“程序合法，实质虚置”的尴尬境地，这也是此次人代会期间有关预算监督的种种讨论中最为核心的追问。笔者认为，人大预算监督要真正发挥实效，就必须满足公开性、专业性和民主性三大要件。

　　先说公开性。预算信息公开是预算监督的基本前提，但多年以来，一些政府送交各级人大的预算方案过于简单粗疏、透明度极差，甚至作为“国家机密”在会后匆匆收回，以致“外行看不懂、内行说不清”，代表们根本无法审。随着预算制度改革的演进，政府的预算方案已渐渐揭开神秘的面纱。如1999年以来，中央政府提交全国人大的政府预算报告，已纳入了越来越多的部门预算，而在广州等地，提交人大审议的预算方案也越来越厚，甚至细化到政府部门购置一台计算机的支出。这些都是值得赞赏的进步，但总体而言，预算信息公开不足、编制过于粗糙仍是人大预算监督面临的大问题，也只有让“黑箱预算”真正变成“玻璃钱柜”，人大预算监督才能摆脱“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的困境。

　　预算信息公开是推进人大预算实质监督的第一步，但在人大制度的现实运作中，也遇到了新的烦恼。参加此次全国人代会和前一阵参加地方人代会的许多代表都抱怨，“过去预算是看不清，现在是看不完、读不懂。”而且人代会议程繁多、会期有限，安排审议预算方案仅有一天左右，再加上绝大部分代表都不具备预算专业知识，监督效果可想而知。

　　全国人大常委会已于1998年底成立了预算工作委员会，一些地方人大常委会也随后设立了类似的工作机构。但是，各级人大预算工作机构“人手不足、审查不细”的矛盾依然十分突出。眼下可供考虑的选择是，应当在各级人大中增设或加强这类预算工作机构，并使之更加专业、独立，在人代会或人大常委会召开时提供各种专业报告，为代表或常委们进行预算监督提供信息、评估、建议等方面的资源支持。

　　与此同时，为了解决人代会会期过短、仓促监督的弊端，应当通过制度设计，进一步放大人大的常设机关———人大常委会的预算监督职能，如此，虽然还一时难以达到一些外国民意机关每年花大半年时间审核预算的水平，但起码能不断激活经常性的预算监督。

　　在公开性、专业性之外，民主性是人大预算监督走向实效的最终保障。在国外，政府的预算草案通过后，往往被改得面目全非。而在我国，虽然人大代表对政府预算的质疑声越来越多，个别地方人大还曾否决过政府预算报告，但总体而言，绝大部分政府预算还是“毫发无伤”地过关。

　　全国人大代表叶青建议未来在各级人大就政府预算进行经常的辩论。这一建议可谓说到了点子上，预算监督的实质是预算民主，在人大审议政府预算时引入辩论程序、听证程序，以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序，并且允许代表在闭会期间就预算提出修正议案，是十分必要的。也只有这样，人大代表对预算的批评才不会停留在“言说”层面上，而是转化为实质性的监督和改变。

　　□阿计(北京 媒体从业者)