舒圣祥：立法招标不足以代替民意表达

　　作者：舒圣祥

　　2008年2月，一份立法招标公告出现在太原市人大网站及当地媒体上，内容是起草《太原市文化产业促进条例(草案建议稿)》。截至目前，已经有七八家投标单位报名参加。太原市人大称，此举旨在实践立法改革，是一种创新立法方式的探索。(3月23日《民主与法制时报》)

　　众所周知，在至今执行的程序中，立法工作仍普遍采用人大委托相关部门起草，然后提交人大常委会审议的模式，也就是通常所说的“部门立法”。自己管辖领域内的行政规章由相关的政府部门自己主持起草，这已经成为我国立法实践中的一种惯例。这样做的出发点是主管部门对自己管辖领域的实际情况往往更为了解，结果却为“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”提供了源头上的合法保证。

　　立法行为在本质上乃是对权利和利益进行分配和调整的过程，是权力和利益之间的博弈、妥协。从法理上讲，立法是权利和义务的第一次分配，而“部门立法”不可避免地会将部门利益最大化，从而必然损害公共价值和公众利益。而“立法招标”的最大价值，正在于可望回避部门利益对立法公正性的干扰。因此，无论是重庆、北京，还是郑州、太原，每有一地实施“立法招标”，无一例外都赢得了舆论的一片喝彩。

　　“立法招标”的积极意义自不待言，高等院校、科研院所、律师团体等专业人才的加入，不仅可能会提高立法的质量，也会让所立之法更加趋于公正。但有必要指出的是，这种高质量和公正性只是相对比较意义上的，我们切不可怀有那种不切实际的幻想，认为只要一立法招标，法律就会完全公正。

　　事实上，任何团体和个人都会有自身的私利，连政府部门都不能例外，高等院校、科研院所自然更不会例外。当他们超然于利益之外时，他们可能充当着“社会良心”的角色；可一旦陷入利益的漩涡，他们对自身私利的眷顾和偏爱丝毫不会亚于政府部门。更何况，专家团队只是“投标者”，发标者及相应政府部门只要利用手中所谓“评标标准”，照样可以将不合己意者踢出局外，从而实现立法公正意义上的“劣胜优汰”。

　　过去立法政治家说了算，法学家说了不算；现在是法学家说了，政治家点头了就算———其中固然有不小的进步，但绝不可盲目乐观。笔者以为，现在面向专家团队的“立法招标”，与《立法法》中鼓励公民多途径参与立法的规定，并非完全一回事———前者充其量只是后者的一部分而不是全部。立法招标要避免搞成“专家立法”。

　　在操作程序上，“部门立法”是政府部门制定法律草案然后交人大审议，而“立法招标”是专家团队制定法律草案然后交人大审议，两者有一个共同点：都忽略了更广泛民意对于立法意见的自由表达。因此，即使是“立法招标”，法律起草完毕在提交人大审议之前也必须先向社会公开并征求意见———既然“部门”不足替公众“代言”，“专家”自然同样不可。