李军鹏

　　地方大部制改革的经验

　　2008年的国务院机构改革，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐，实现了大部门体制改革的良好开局。目前，国务院部委新的三定方案陆续开始公布。

　　值得注意的是，这次国务院机构改革的许多做法，吸取了地方机构改革探索中的许多经验。上世纪90年代以来，一些地方政府基于自身的经济社会发展要求，进行了一些带有“大部门体制”性质的机构改革，主要有“海南经验”、“深圳经验”、“浦东经验”、“成都经验”、“随州经验”等。

　　海南建立了“大文化”、“大人力资源”、“大交通”、“大国土环境资源”的管理体制。海南把文化、广电、出版、体育等职能组成一个文体厅；海南省人劳保障厅则把人力资源、收入分配、社会保障有机统一起来；海南省交通厅则负责地方航空、铁路的规划和协调工作，指导、协调城市交通行业管理；海南省国土环境资源厅则主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

　　深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制。深圳在交通管理方面，海陆空全部是一体的，只有一个交通局；文化、广播、电视、新闻、出版、版权等方面，只有一个文化局来管理；农业方面，只有一个农林局来管理。

　　上海浦东的党委部门只有“1办(办公室)、3部(组织部-编办-人事局，宣传部-文广局，统战部-对台办-港澳办-民族和宗教办-侨办)、5委(政法委、企工委-国有资产监督管理委员会、社工委、机关工委、纪委-监察委)；行政有17个机构。

　　成都市从2004年起，先后建立了“大农业”、“大水务”、“大交通”的管理体制。成都市将原市委农村工作办公室、市农牧局、市农机局进行整合，组建了市农业委员会；将市交通局、市政公用局、市公安局、市经委承担的城市公共交通、出租汽车管理职能、交通道路技术规划和安全设施、综合运输和物流等职能整合，组建市交通委员会；将城乡防汛、城市供水、排水、节约用水、河道管理、水资源保护等职能整合，在市级和县级分别组建了全新的水务机构，解决了以前多个部门管水的现象，实现了水务管理一体化。

　　随州市按照精简效能、机构能合的尽量合，职能能并的尽量并的思路设置政府机构。比如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；工业经济运行、中小企业成长、国有资产监管、信息产业、民爆行业管理等职能部门统统归入随州市经委，对应省里4个厅局和6个行业办公室。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。

　　鼓励地方创新

　　深化行政管理体制改革，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。

　　地方政府在进行大部制改革的探索与创新方面，有着更加迫切的压力与动力。地方市场经济的发展，对合并政府管制职能、审批职能或许可职能提出了更为迫切的要求。目前，地方政府部门林立导致审批层次、审批部门、审批程序、审批环节、审批项目过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境；执法部门太多，重复执法、多头执法、执法扰民现象突出；收费主体过多，行政收费过滥，增加了企业营商成本。政府部门行政审批过多，创造优良环境的职能就非常薄弱，难以适应企业发展和市场机制发育的要求，必然要求进一步精简与合并政府机构。

　　上世纪90年代以来，地方政府普遍开始了创建行政服务中心、实行“一站式服务”的改革，但是，怎样协调处理“行政服务中心”与政府部门之间的关系，是一大难题。要真正方便企业和人民群众办事，真正的出路在于推进大部制。

　　在地方和谐社会建设的过程中，人民群众对公共服务的要求更为迫切，地方政府必须尽快回应人民群众的公共服务需求，而同时，地方政府所受到的财政约束、成本约束更为明显，这就成为地方推动大部制改革的强大动力。尤其是一些与群众利益密切相关、与老百姓直接打交道的事项、环节与部门，则面临着更为明显的压力。地方政府管理创新迫切需要找到新的突破口。

　　在探索实行职能有机统一的大部门体制方面，地方政府可以在与国务院机构设置相衔接的基础上，采取积极的创新措施。

　　第一，地方政府应根据各层级政府的职责重点，合理调整机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。为确保中央的政令畅通，地方政府特别是省级政府机构改革可参照国务院机构改革，建立与国务院机构框架大体协调的组织结构，可整合人事、劳动和社会保障，城乡建设和住房管理、交通和运输等机构与职能，强化环境保护、工业管理、食品药品监管等职能。

　　第二，进一步加大地方政府部门职能整合的力度。如可以像海南省一样，将国土资源、环保、气象相关职能进行整合，组建资源与环境保护部门；将文化、广电、新闻出版及文物等职能进行整合，组建文化综合管理部门。也可将农业、水利、林业等相关职能进行整合，组建统一的农业部门；将分散在有关部门的食品监管职能进行整合，明确由一个部门负责，等等。根据一些省市“大部制”改革的经验，地方一个机构可以对应中央的相关几个机构，地方的这一机构可以同时履行几个中央机构分别履行的职能。市县政府探索建立大部门体制的步子可以迈得大一些，可借鉴成都、深圳等地经验，积极探索建立“大经济”、“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制与机构设置模式。

　　第三，地方政府可配套进行政府决策机制、执行机制、服务机制的改革，从而优化政府运行机制。进一步加大地方政府部门决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调的改革力度；可将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督与制约。处于部门之下的各执行机构，主要负责执行政策，提供公共服务。同时，引进竞争机制，以多种方式让一些非营利组织通过合同、出租、承包、凭单等方式参与公共服务供给，满足公众日益增长、不断变化的公共服务需求。

　　第四，地方政府要适当减少人员规模，调整和优化公务员人员结构，将人员主要用于公共服务方面。