作者：郑功成（中国人民大学教授）

　　改革开放30年访谈之三

　　本报记者 李静睿 北京报道

　　1 前二十年变迁：从“国家-单位保障制”走向“国家-社会保障制”

　　新京报：今年是改革开放三十年，在改革开放刚刚起步的时候，中国的社保体制处于一种怎样的状态？

　　郑功成：1978年到1985年是中国社会保障制度变革前的准备阶段，这段时间发生的很多改变虽然不能和后来的社保改革相提并论，但是的确做了一些相应的准备。比如国家重新设立民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置等等，劳动部门的工作也开始恢复，这些都是非常重要的组织措施。民政部在八十年代中期是推动社保制度建设与改革的重要力量，劳动部门也密切关注原有的劳动保险在实践中遇到的问题。

　　这个时期还有一个非常重要的变化，那就是个别地区开始尝试改进传统的国家-单位保障制度。当时经济体制改革开始推进，在原有的单位保障制下，同时又加入了与效益挂钩的因素，部分老国有企业日益难以承担职工医疗费负担和养老负担，而新成立的国有企业则相对轻松，因此一些国企开始尝试让职工分担部分医疗费用，一些地方的某些行业则对职工的退休费用进行统筹。这些试验在当时被认为是直接损害了职工权益，但是它揭示了原来的国家-单位保障制已经难以为继，需要寻找一条新的出路，这就是国家-社会保障制。

　　新京报：这个改变是怎样完成的？

　　郑功成：从1986年开始，中国社保制度开始进入真正意义上的改革年代。1986年有几件大事发生，第一是在“七五”计划中首次提出了社会保障这一概念，而且单独设章节阐释了社保的改革与社会化的问题。此外，那一年国务院还颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，前者明确用合同制取代“铁饭碗”，并且规定工人的退休养老实行社会统筹；后者虽然在当时并未成为真正有效的失业保险制度安排，但是它确实是为了满足企业破产和职工失去工作时对失业期生活保障的需要，因此具有制度创新的意义。第三，那一年劳动人事部颁发了一个规定，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金，这实际上已经消除了社保单位化的烙印，这些变化都预示着国家-单位保障制已经走到了尽头。

　　但是我们应该看到，这些改革均与当年的国企改革密切相关，它们是为国企改革配套，是被动的，本身是没有目标的，这种情况延续到了九十年代末期。但是从世界经验来看，社保制度必须成为独立的制度安排，不应该为某项改革配套。

　　新京报：经济学家吴敬琏说过，1993年中共十四届三中全会就决定建立“全覆盖、多层次”的新社会保障体系。可是十几年过去了，由于遇到了各方面的重重阻碍，这项极其重要的社会基础设施至今还没有建立。在你看来，难产的主要原因是什么？

　　郑功成：这个关键是理念不清，就是社会保障到底是要社会公平还是要效率。九十年代中期我们确立了市场经济的取向，市场经济无疑讲效率优先，这个原则也被不恰当地体现在社会保障政策上，从而在社会保障改革中很难去谈公平、普惠这样的问题。

　　2 后十年评价：由单项突破变为综合改革

　　新京报：这种取向什么时候开始有了转变？

　　郑功成：1998年，这对于中国社保制度来说是很重要的一年。1993年到1998年积累了很多社会问题，各地都出现了医疗费用不能报销之类的问题，全国有数以百万计的离退休人员不能按时足额领到自己应当获得的养老金，失业下岗工人缺乏生活保障，所以高层开始意识到这个取向出了问题，就开始着手改革。社保制度也从这一年开始，由被动的配套转为基本的社会制度，独立于经济制度之外。

　　新京报：1998年为什么成为一个标志性的年份？

　　郑功成：这一年是新一届政府的第一年，有几项改革非常醒目。首先是提了一个“两个确保、三条保障线”，即确保离退休人员按时领到养老金，确保下岗职工按时领到生活保障金，同时推进最低生活保障制度的试点，这些都体现出了对社会公平的追求，开始回复到了社保的本质。

　　1998年的新一届政府还进行了机构改革，这样管理体制也基本理顺了。以前养老保险是民政部管农村，人事部管机关事业单位，劳动部管企业，铁路、邮政、金融等11个行业还自己搞行业统筹，管理体制非常复杂混乱。1998年机构改革后成立劳动和社会保障部，社会保险开始有了统一的管理部门，当然今年这次机构改革又将人事部与劳动和社会保障部合并新组建人力资源和社会保障部，这样就好协调了。

　　新京报：对于这十年的社保改革，你如何评价？

　　郑功成：这十年的路子肯定是选对了，首先我们恢复了公平的价值取向，只有把握了这个才能谈别的。然后这十年间社保制度由单项突破变为综合改革，之前都是试点，比如这里搞养老保险，那里搞医疗保险，但是1998年就都开始考虑综合改革试点，到2000年中央政府正式确定在辽宁进行城镇社会保障体系改革试验，是一个突破。在这种全面突破中，政府也真正成为主导者，以前政府牵头，但是不对改革承担财政责任。1998年以后政府主导不仅体现在政策制定上，也体现在国家财力对社会保障改革的直接补贴上。

　　制度化的建设进步也很快，以前的改革大部分是以红头文件的形式，灵活有余，严肃不足，但是1998年过后，失业保险、工伤保险、城镇居民最低生活保障条例等，都有专门的法规规范，即使是各个部门的政策，也都是规范性的规章。还有社会保障的社会化进程，如离退休人员社会化管理，由银行、邮局发放养老金，不仅更为方便老年人，而且理顺了劳动关系，这也是公平的前提。