作者：唐钧(中国社科院社会政策研究中心秘书长)

　　中国的社会保障制度改革若从1985年算起，至今已经是第23个年头了。23年来，其背后的理念是有着深刻的变化的，基本上可以划分为两个阶段。

　　第一个阶段是“配套工程”和“社会稳定器”。

　　1993年出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于“社会保障制度”有这样一段表述：“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”

　　因为过于强调社会保障是“经济体制改革的配套工程”，致使社会保障制度，尤其是社会保险制度的设计，往往不是面向全民或全体劳动者的，而是“亲疏立显”：为国有企业及其职工以及党政机关、事业单位考虑太多，为集体企业、“三资”企业、私营企业及其职工，以及个体工商户考虑太少，而对农民以及农民工，口头上的重视多于实际行动。

　　因为过于强调社会保障是“社会的稳定器”，致使政府对长远的制度建设所投入的成本(包括机会成本)，远远不及对“花钱买稳定”的临时性应急措施的投入。同时，因为这种应对方式的结果是鼓励“会哭的孩子有奶吃”，因此也促使“上有政策，下有对策”尴尬局面的形成。

　　第二个阶段是“以民生为重点的社会建设”。

　　进入新世纪，社会保障制度改革的重点有所转移，由于各种主观的和客观的原因，被寄予厚望的社会保险制度仍然不尽如人意，于是，以“最低生活保障制度”著称的城乡社会救助制度得到青睐。继而，农村合作医疗制度重新登上历史舞台，政府为农民的社会保障制度买单。后来，又发展出城市居民基本医疗保险制度。这两项制度迅速地得到推广和普及，最终名副其实地成为“覆盖城乡居民”的社会保障制度。

　　在社会保险制度改革方面，虽然花了更大的力气，包括辽宁试点及后续行动、企业年金的试行、推迟退休年龄的讨论、被称为“口袋转移”的“计发办法”改革，等等，虽然也解决了一些眼前的问题，但仍然没有看到前景光明的亮点。

　　社保模式与经济增长模式不协调

　　以社会保险为重点的社会保障制度改革，为什么总是难以突破？

　　在当今世界上，与就业和社会保障相关的经济政策和社会政策，大多肇始于19世纪末、20世纪初或者更早，成熟于二战后到五六十年代。那个年代，对欧美发达国家来说，也是一个以制造业为主的大工业的年代，因此，就业和社会保障政策也就深深地打上了那个时代的烙印。譬如，这些政策设计的基础之一就是“充分就业”。于是，与职业关联的社会保险制度就成为就业和社会保障制度的核心。