杨志勇：在平稳的环境下逐步走向公开

　　杨志勇：首先谢谢邀请让我有机会跟大家一起探讨预算法修改的问题，昨天说是一个座谈会，但今天形式不一样，施老师做报告，我做点评。谈不上点评，但我想对《预算法》这次修改的一些看法，有一些跟主讲人能够呼应，有些不太一样说一下。我的背景跟各位不太一样，各位是法学背景，我从事财政学研究，经济学方面的思维更多一些。就《预算法》这次修正来说，有它值得肯定的地方，也就是说是总结了1994年改革的一些做法，这点是可以肯定的，不是说这稿没什么修改，其实改得不少，但人们的期待比较多，征求意见有30多万，如果按照法学界的做法，30多万条的意见要不要都看？如果都看要很长时间，如果不都看，没办法抽验。当然有一种汇总的办法，或者有一些专家将其分类，要么30多万条看不完，况且都具有个性化，每一条都有赞同、反对、修改的意见，理由是什么，如果每一条看下来非常难。这次社会对《预算法》的重视比较大，财政问题和预算问题非常重要，有些决策表面上想做好事，但最后做成了坏事。

　　下面我讲六点：第一，《预算法》的修改，原来叫“修订”，现在叫“修正”，是不是有一个阶段性问题，也就是说预算法的制定要不要局限于现有的体制机制，这一点比较重要。人大制度真要在里面，人大代表政府官员怎么监督，这方面值得研究。但预算法修改要有前瞻性，比如提到的中期预算问题，若在今年能够通过，也会随着财税改革进一步推进做调整。

　　第二，预算法从修订到修正，因为现行的《预算法》在1994年之前制定的，环境不一样，那时候讲预算还是国家机密的问题，但现在对这里面相关的法律做了修改，这是大的曲线，这是《预算法》更多要服务于预算公开的问题。说预算法征求意见“静悄悄”，应该也不算，在全国人大网站上公布叫“静悄悄”也不对。如果大肆宣传并开会，拼命开新闻发布会，人们可能会说在网站上已经公开了，干嘛还要开会，岂不是太浪费了。

　　第三，预算完整性问题。政府性基金预算是一个过渡性预算，跟很多的公共预算是相通的。基金所用的钱跟公共预算是一致的，未来很明显的曲线是跟公共预算合并的。在立法层面要不要单独独立出来是值得讨论的问题。还有这四本预算的地位不一样，公共预算在里面应该起着主导作用。比如国有资本基金预算，不能说好不容易说了分红，多分了，分后大部分的钱还在国有资本体系里运作，那么国有资本没有办法真正体现是国有资本。有人说如果国有资本是社保，也不对，中间也应该有过渡的，这个过渡时把钱先打到公共预算那边，然后公共预算起主导作用，公共预算不可能支解，如果支解会有很多问题。很多地方有金融办，金融办协调资金，如果最后钱还不了，这是一个问题。

　　第四，分税制问题。1994年选择分税制是正确的，但后来的做法有些偏离，特别是财权与事权的相匹配，我的理解是一次倒退，分税制的本意是中央和地方财政上是相对独立的，为了更好的发挥地方的积极性。但后来地方财力出现了困难，所以迁就，变成了财权与事权相匹配。这次提到了财力与事权的相匹配。这里面有很多问题，时间关系就不展开了。

　　还有财政体制里有转移支付，现在是纵向转移支付(中央对地方)，实际上还有横向的，比如对口资源，比如对新疆、西藏，那些是花政府的钱，在政治制度上认为是成功的，否则会干扰预算的规范性。

　　税收返还应该是取消的，1994年改革时说到最后逐步取消，这是没什么疑义的。但税收返还要考虑后遗症，比如已经成为地方可支配财力的部分，应该并入一般性转移支付，在一些财力下降的地方应该怎么办？关于地方债的问题，这个争议比较大。我觉得以现在的地方债规模，不直接给地方政府发债的权力，这是比较奇怪的。既然是分税制，各级财政相对独立的运行，运行的结果可能是钱多出现结余，也有可能钱不够花，钱不够花，不让他借钱，不让他打赤字，就欠钱，欠钱后，可能那些工程被欠了，农民工工资没法花，这是一种方式；还有一个是成立项目公司，这有两种结果：如果公司运作得好，不理政府；运作得好，找政府。所以到最后地方政府可能连自己借了多少钱、还多少钱都不清楚，所以就有了中国式的名词“中国地方政府式债务”，这是老外所不可理解的。最后是依靠审计的力量才知道十万七千亿的数字。

　　第五，人大监督权需落实。家里的钱存在银行里，银行相当于你的出纳人，这是一；二是这里面有一个过程，一个是财政部成立国库支付中心后，环境已经发生了变化，在这时以之前的国家金库条例作为条例作为理由是不能成立的。而且改革是什么？我的理解是，改革是违反现行的制度，当事后得到追认的行为。不能用现有的制度说这样做不对，否则就没有了改革。还有关于国库的理解已经发生了变化，现代国库管理，国库已经不只是国家金库的概念，如果按照国际货币基金组织的说法是，更重要是指财政代表政府，保管政府资产和负债一系列管理。为什么要讲财政在这面要发挥主动作用？两个理由：一是用钱是财政才有的，如果由国库定财政花多少钱显然说不通。二是国库也没有办法预测财政花多少钱，现在钱放在国库如果没有集体运作也是一种浪费，如果运作由谁来运作？只能由银行来运作？显然不能成立。把钱放在银行，是因为银行服务很多家，能预测一些东西，现在服务一家，不能成立。另外人民银行不是一般银行，是中央银行，中央银行的钱出去是基础货币出去，如果物价上涨，财政部说要花钱预算法通过就必须得花，这些钱得出去，这就干扰货币的独立运行，货币的独立性受到影响。所以并不是很简单的理解部门利益之争，而是有一些客观的理由在里面。

　　财政专库，我理解财政专库有三种类型，如果进国库会出现什么问题？所有钱在预算中体现，会带来什么问题？大家可以其想象。还有人民银行的钱就那么一些，如果把钱都交到人民银行去，如果要给政府交钱，交到什么地方去？是找人民银行的点还是商业银行？商业银行在运作过程中也提到一些费用，那是与招标制度没有完全建立起来有关，这个制度是可以做好。《社会保险法》里要求有专库。从外面拿的钱，外国贷款，要求专库。这几种是可以存在的。再有通过商业银行做的一些事，比如购物卡，商业银行提前支付，支付完后进行结算，这对于财政来说都是占便宜的一件事，而不是商业银行占更多便宜的事。这里面一个简单问题，后面有很多复杂因素在其中。

　　第六，财政问题确实非常复杂，复杂到可能甚至不知道财政问题是什么，那路怎么走？从公开开始，公开是有策略的。这部法律一次的修正或者修订能有所收获，能够往公开方面推进一步，就很好了。这个公开就有可能知道问题是什么。否则，你说它不合理，说它有问题，但又说不上问题是什么，更不要说外面所研究的。所以我比较赞同前面提到的公开，但公开步骤选择方面可能有所分歧，但要在平稳的环境下逐步走向公开。我就讲到这里，谢谢！

　　主持人：感谢杨教授，他说公开有一个步骤问题，我一直在想，从学校开始。因为从政府开始阻力太大，改革总是找软的做，这是一点。第二点，教育经费，除了军费就是教育经费，所以应该把大学分开，这样同学们你们就踏实了。还有一点是，现在修改财税法跟我们修改和国家的宪政构造有很大问题，我们这个国家是一个大公司，没有子公司，地方各个省都是分公司，账是中央在做的，这个账太难做了，看不明白，做也做不明白，这和地方不是一个独立法人有关系。如果各个地方都是独立法人，就不存在这个问题。地方不是独立法人当然不能发债，若地方是独立法人就能发债。

　　下面有请朱大旗教授做点评，大家欢迎！