人大内务司法委员会于建伟：立法保护睡眠不够

　　在刚刚结束的十届全国人大常委会第二十五次会议审议通过、将于2007年6月1日正式实施的新版《未成年人保护法》明确表明，学校和家长必须要保证中小学生睡眠时间。

　　这是我们国家首次将保证中小学生睡眠时间列入法律。但睡眠这样私人的问题需要用法来管吗？中小学生睡眠不足如果违法，多少算不足，怎么算违法？如果中小学生要依法来维护自己的睡眠时间，这则法条具备可操作性吗？可以依此进行诉讼吗？

　　带着疑问，记者专访全国人大内务司法委员会工青妇室主任于建伟。

　　于建伟告诉记者，这部新修订的《未成年人保护法》是一部原则性的社会法，不可能这么详细地制定处罚细则；处罚违法也不是立这部法的主要目的，它主要起到教育导向的作用，主要是要告知人们，应当保证未成年学生的足够睡眠时间；如果侵害未成年学生睡眠时间十分严重，可以依据与此相关的行政法规、部门规章等进行处理。

　　新修订的《未成年人保护法》还有不少条款是首次写入法律。比起1991年的那个老版共56条的法律，这部新法共有72条，新增了25条，另外47条中，30余条有较大修改。

　　◎于建伟其人◎

　　全国人大内务司法委员会工青妇室主任。这部新修改的《未成年人保护法》的修改、实施事宜正是由他在十届全国人大常委会第二十五次会议结束后的新闻发布会上发布的。

　　常委审议时拿自己外孙女睡眠严重不足举例

　　2005年2月中旬，中国青少年研究中心公布了对北京、上海、广州、长春、兰州、成都6个大城市的2498名8岁到13岁(正是小学三至六年级和初一、初二)的儿童进行的生活状况调查结果：66.6%的小学生、77.1%的中学生睡眠不达标！20%左右的中小学生睡眠质量欠佳！有52.7%的孩子说：“如果有空闲时间，我最想做的事情就是好好睡一觉！因为我实在是太困了！”(《健康时报》 2005年02月24日 第一版)

　　立法就要解决实际问题

　　青年周末(以下简称为“青周”)：全国人大常委会为什么要将保证睡眠写入新修改的《未成年人保护法》？

　　于建伟(以下简称为“于”)：制定和修改一部法律，当然是想其尽可能地有可操作性，比较具体。从保障基本人权方面考虑，未成年的中小学生的休息权肯定是要保护的，但如果笼统地讲保证休息时间太原则，太抽象，这个休息时间具体到睡眠就比较具体了。因为中小学生休息问题现在最突出的，就是他们负担过重，必要的睡眠时间都无法保证。

　　青周：中小学生的睡眠问题已经严重到必须要靠立法才可以保证吗？

　　于：立法上要解决现实问题，解决老百姓普遍关注的问题。对于中小学生负担重，睡眠时间不足，你们媒体对这个问题的探讨也不是一天两天了；我们人大在调研中小学生的负担的时候，对于这个问题的认知可以说是共识。每次都有人说这个问题，甚至到了最后人大常委会审议阶段，都有常委就拿自己的外孙女现身说法，说他们是怎么被繁重的课业负担压得抬不起头，没有时间休息。

　　每次谈起这个问题，大家都是这样的看法，还不说明这个问题严重吗？对于人民看法一致的问题，都认为需要改变的问题，当然可以列入立法的考虑。

　　一亿多未成年人睡不好不是小事

　　青周：仅凭代表或者参加座谈会的人的感性认识，就可以制定一条法律吗？

　　于：当然不是这么简单。我们制定一条法律条文是要经过广泛地召开座谈会，进行调研的。具体到这个条文，我们也是有数据支撑的。有些数据媒体做过报道，我就不具体说了。

　　而这些情况，根据研究，已经严重影响未成年人的生理和心理状况发展。一项调查就显示，中国17岁以下的少年儿童中，至少有3000万人受到各种情绪和行为问题的干扰，学习压力大、课业负担重是其中一个不可忽视的因素，睡眠不足就是其表现。目前,我国18岁以下的未成年人有3亿多，这么大的数字，如果一半的人睡眠不好，就是一亿多人睡眠不好，这可不是件小事。

　　中小学生的睡眠规定不是拍脑袋出来的

　　2006年修订版《中华人民共和国未成年人保护法》第二十条

　　学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人相互配合，保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担。

　　小学生9小时以上，初中生9小时，高中生8小时

　　青周：睡眠毕竟是比较私人、个性化的事情，法律会不会管太多？

　　于： 教育部的相关文件对中小学生的睡眠问题是做了详细和具体的规定的：小学生必须要保证9小时以上的睡眠；初中生9小时；高中生至少8小时。

　　为什么会做这样的规定？难道拍拍脑袋就可以做出这样具体的规定吗？教育部是经过充分的科学研究、抽样调查、生理和心理多方面的研究，才得出来的标准。睡眠是很个性、私人化的东西，但中小学生的睡眠是有共性的，必须要保证一个基本的量，才能让他们的身心健康发展。

　　应试教育体制不解决，睡眠不可能保证

　　青周：没有家长或老师直接逼迫学生不许睡觉，但应试教育的极度竞争，客观上导致了家长及校方给孩子增加了不少压力，孩子们不得不自己放弃睡眠时间。这条法律却将责任直指学校和家长，合适吗？这是对症下药吗？

　　于：在保证未成年学生睡眠的问题上，学校和家长有着不可推卸的责任。学校在作息时间上如果不科学合理安排，经常补课，占用孩子们的休息时间，孩子们的睡眠能保证吗？说实话，以前，学校这一方还是可以管理的，起码教育行政主管部门可以发文对其进行制约，还可以对其定期或不定期的监督检查，发现有不符合规定的地方，可以令其整改。

　　但家长这一方怎么管？我这里真的要着重强调家长的责任。现在很多家长望子成龙，孩子们在学校上完正常的课后，很多家长都会逼着他们去学这个，学那个，甚至包办代替，也不考虑孩子们的意愿和心理、生理需要。所以中小学生睡眠保证不了，家长也有不可推卸的责任。

　　光要家长和学校怎么样，的确也是治标不治本。

　　细细考虑起来，导致孩子们睡眠不足的根本问题是比较复杂的社会问题：学校、家庭、传统观念、整个教育体制等多方面的原因。高考指挥棒不变，应试教育体制解决不了，孩子们负担过重的问题就不可能从根本改变，睡眠时间不可能保证。

　　教育的方向是应试教育向素质教育转变。转变是有个过程的。法律在素质教育和减负方面作出规定，可以促进转变，缩短转变时间。

　　现在最重要的是让大家都知道这个法，知道未成年学生的睡眠时间是法律要求要保证的，这对全社会的人都是一个警示、教育和引导。

　　处罚违法，不是立这部法的主要目的

　　1994年国家教委下发了《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》，其中提到原则上保证小学生每日有9小时以上的睡眠，初中生9小时睡眠，高中生8小时睡眠。

　　未成年学生睡眠时间是常识

　　青周：这个法律条文并没有说，保证未成年学生多少时间的睡眠才算是合法？这样让人们怎么去遵照执行呢？

　　于：未成年学生的睡眠时间必须保证是多少这是常识性的东西。早在1988年和1994年的时候，当时的国家教委即现在的教育部，就下发一些文件，对中小学生的睡眠时间有了具体而详细的规定。

　　《未成年人保护法》是一部综合性的法律，涉及未成年人保护的方方面面。而保护未成年人全社会都有责任，一部法律不可能对涉及如此之宽的问题都作具体、详细的规定。不然，可能几百条上千条也不够。

　　而且，不同规范性文件有不同分工，所以处理好与其他法律、法规的关系，始终是修订《未成年人保护法》要注意的问题。关于中小学生的睡眠时间，教育行政部门已有明确规定。像你们报纸就可以把这一法条和教育部门规定结合起来，告诉读者，中小学生的睡眠时间是多少。

　　法律不必重复已有规定

　　青周：如果孩子们的睡眠没有保证，是不是就一定违法了呢？违法了，又该怎么处理呢？起 诉学校还是家长呢？

　　于：《未成年人保护法》是一部社会法，原则性、宣示性、倡导性的规定多一点是这类法律的特点之一。

　　法律有一些原则性、倡导性的规定也是必要的，可以起到教育、引导作用，让社会各界知道你有什么责任，该怎么办。

　　处罚违法，惩处犯罪，不是立这部法的主要目的，也不是本法的主要任务。所以这部法律中没说要追究学校和家长什么责任呀。只是说应该怎么做。

　　青周：那没有依法保证中小学生睡眠，岂不是无法处理？因为法中没有具体的处理条文可依？

　　于：规定还是有的，“法律责任”那一章还是有相关说法的。

　　涉及到的配套行政法规、部门规章等几十部上百部都有，都列进来是不现实的，干这个工作的人都知道；老百姓没有必要知道这么多，如果一部法律几百条，一看头都大了，都没有信心看下去，这对普法来说并不是件好事。

　　比较具体的规定已经有了，在这部法律中就没有必要重复。

　　法律还有教育导向作用

　　青周：《未成年人保护法》的配套细则有，未成年人有几个有时间来打官司？耽误了考学谁能负责，这个法在判定违法方面有可操作性吗？

　　于：我想纠正一个错误的认识。有人一说法就认为是用来惩治违法犯罪的。这其实是对法律的非常片面的认识。制定法律出来并不就是希望人们来触犯它，然后借此来惩罚他。

　　法律除了处罚违法外，还有教育导向类的。告诉人们该做什么不该做什么，教育和引导人们遵守规则，增强法制观念，这也是构建和谐社会所需要的。

　　青周：光靠觉悟，能有多少效果？过去有相关规定，有多少人在遵守呢？现在把它写入法律条文，又有多少实质作用呢？岂不是一纸空文？

　　于：还是我们之前说的，人们的观念和习惯的改变与体制的演变都有个过程，甚至是相当长的过程，靠一部法把所有问题都解决是不可能的。有了法，还要自觉守法，严格执法。

　　如果有法不依，执法不严，违法不究，即使像刑法那么严厉的法律也会成为摆设。

　　新修订的《未成年人保护法》值得关注的亮点

　　[自1992年1月1日颁布实施以来，2004年首次提交全国人大常委会审议修改；2006年12月29日十届全国人大常委会第二十五次会议审议通过；2007年6月1日将正式实施]

　　1.禁止向未成年人出售烟酒写入法律；

　　2.中小学校园周边不得设置营业性歌舞娱乐场所、网吧；

　　3.发生突发事件，优先救护未成年人；

　　4.司法机关讯问未成年犯罪嫌疑人、未成年证人、被害人，监护人应到场；

　　5.羁押、服刑的未成年人没有完成义务教育的，应当对其进行义务教育；

　　6.政府有责任和义务救助流浪乞讨儿；

　　7.尊重未成年人的人格尊严，不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者有其他有侮人格尊严的言行。(记者 邓艳玲)