联合国改革陷入四大困境：经济问题影响其决议

　　2005年8月11日，伊拉克萨德尔城的居民用破油桶从加油站领取汽油。石油换食品丑闻不仅让联合国颜面扫地，秘书长安南也差点在阴沟里翻船。

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　　 联合国改革

　　9月16日，出席联合国首脑会议的领袖们以鼓掌的方式批准通过了新的联合国改革方案。新方案在消灭贫穷、反对国际恐怖主义、加强安全及保护人权方面都做了一些尝试。联合国首脑会议副主席、瑞典外交部长约兰·佩尔松在大会闭幕式上说，“在三天的时间里，世界各国的领导人就如何加强联合国的职能以应对21世纪所面临的挑战等问题进行了讨论”

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　　联合国改革一个重要的目的就是要改革机构本身，使其成为一个高效的组织。成员国因而需要有更多的国际责任感和做出让步的意愿，否则改革只会止步在宣言或者文件上。

　　困境1 “美国化”倾向

　　作为联合国总部的创建国和东道国，美国在联合国发展历程中扮演着极其重要的角色，也一直试图在这场改革中涂抹上更多的美国色彩。

　　此次大会是联合国历史上规模最大的首脑会议，大约170个国家的政府首脑或国家元首率团参加，希望通过磋商为联合国找到一条符合21世纪新环境的康庄大道。虽然美国政府对联合国成见颇深，但布什总统还是带着他的改革宣言出席了在家门口举行的大会。

　　布什将人权改革和机构改革作为他此次发言的一个重点。根据布什的设想，应该在联合国秘书处增加更多的监督人员，通过设立类似于“首席执行官”这样的角色来监督联合国的官员，对联合国官员在卸任前后进行财务和其他项目的核查，以此打击腐败问题。而人权委员会也应该识时务地进行改革。

　　虽然携方案前来，但美国政府并不急于办这件事。布什班子的成员曾经不止一次地提到，他们并没有将联合国峰会看成是进行联合国改革的最后一次机会。华盛顿外交委员会负责美国与联合国关系的专家李·费因斯坦说，“几个月来，美国政府对联合国改革进程表现得并不十分着急……我们现在重新认识到，联合国对我们是一个必要的论坛，如果我们对它进行某些改变，它将会运行得更加顺畅，而前提是为我所用。”对于美国来说，现阶段热衷的是将人权委员会从原有的机构下独立出来，成为一个人权理事会的组织。正如布什总统在联合国大会所言，这样可以保证国际组织保持“中肯的”（立场）。美国驻联合国大使博尔顿的发言人理查德·格雷内尔称，现在的人权委员会已经是“完全被破坏了”，“它已经被践踏人权的（国家）控制了。”这一点评述和安南的抱怨相差不远，安南称现在一些国家拼命寻求人权委员会的席位，并不是因为他们对提升人权有多大兴趣，而是“保护他们自己不被其他国家批评”。

　　而美国对这个人权理事会也有着自己的打算，他们要求理事会的成员国数目不能超过30个，而且必须是能够在人权问题上经得住安理会问讯的国家。显然，美国人的意图有二———第一，要人权理事会向安理会负责；第二，成员国的人权理念要和安理会常任理事国一致，其中最重要的是和美国的人权观相符。而这两点是很多发展中国家和中小国家所不愿意的，他们希望理事会能够向联合国大会负责，价值观也应该建立在广泛认同的基础上。

　　长期以来，美国对人权委员会就不甚满意，但最近加大批评力度，主要还是受到了国会的压力。美国国内的保守派对布什政府施压，要求其有所行动。“控制人权理事会可能成为布什政府的一大收获，在面对保守阵营时，他可以将此描述成一个具有更广泛意义的进步和成功。”南希·索德伯格说，她是克林顿时期美国政府驻联合国的一名官员。“不管联合国大会通过什么，它的一些深刻问题并不会得到解决。”华盛顿政策专家约瑟华·穆拉维奇称，“美国需要的并不是联合国在短期内达成多少共识或者成果，而是有多少成果归于美国或者他的盟友掌握。”这一点在《成果文件草案》出台过程中就能略见一斑，许多具体性指标在《成果文件草案》中被剔除，换之以宽泛的原则性论述来取代一些具体目标。美国驻联合国大使博尔顿一向被人认为对联合国不敬，他曾放言———“不存在联合国这种东西，只存在国际社会；而国际社会只能由惟一幸存的超级大国领导，这个超级大国就是美国。”他的强硬立场加上出言不逊，以致《华尔街日报》都曾发表文章称他是“美国国务院中最危险的人”。用一位美国外交官的话说，布什让博尔顿去联合国相当于是向联合国投掷了一颗中子弹。

　　博尔顿曾经对联合国的改革计划作出超过750处修改，而当草案被通过时，他作出了难得的满意回应。他表示美国很高兴会员国同意在文件中谴责所有形式的恐怖主义、增加用于发展的资金援助、对联合国内部进行改革、建立维和委员会和建立人权理事会。而最关键的一点，就是这些修改和强调都是美国代表团希望见到的。在人们还在讨论当今世界格局是一极还是多极的特点时，美国又一次流露出了领导联合国的心思。而国际社会所认同的普世标准却无奈地要经过美国标杆来衡量，这正是联合国要面对的一大挑战。

　　困境2 “钱袋子”危机

　　经济问题就像是联合国肩膀上的枷锁，让它在行动和作出决议时捉襟见肘，这为一些国家利用经费问题大做文章提供了机会。

　　日本外务省新闻秘书香取良则15日在联合国向新闻界表示，日本计划明年要求联合国就削减日本所交纳的会费问题展开集中谈判，其理由是“日本目前所交纳的联合国会费与其在联合国中所发挥的作用不相称”。

　　此前，日本外相町村信孝也有过类似表示，对自己国家“出钱多、地位低”的现状表示不满。在谈这件事时，香取良则作出固有的吞吞吐吐状，说“削减联合国会费与日本争取成为常任希望渺茫一事无关”，可谓“此地无银三百两”。

　　联合国宪章第十七条规定，联合国组织的会费“应由各会员国依照大会分配限额担负之”。联合国的经费有两项：一是正常预算，用以支付主要机构和辅助机构的行政开支和活动费用等；二是维持和平行动经费。除此之外，联合国还有一些其他活动，其所需经费靠会员国捐款，即所谓预算外资金。它是由捐助国决定用途，并直接交秘书长代管。作为一个依靠会费和捐助维持的政府间国际组织，联合国本身并不具备造血功能。这就为一些国家利用经费问题大做文章提供了机会。

　　日本今年缴纳的会费占联合国年度预算20多亿美元的19.5％，仅次于美国的22％，这笔会费对联合国的正常运转起着重要的作用。

　　日本政府经常以自己是联合国第二大会费国为由，要求给它安个安理会常任理事国的帽子。虽然目前入常无望，刚刚获得大选胜利的日本首相小泉纯一郎还是在联大上表示，“日本已经为在常任理事国的位子上发挥作用作好了准备。”近年来，美国国内也一直在叫嚷着利用会费问题提高美国在联合国的影响力。根据美国国会众议院在今年6月14日通过的议案，2006年美国应向联合国支付的会费减少2200万美元。3天之后，国会又发出通牒，声称如果联合国不按照美国的想法和要求进行改革，美国则要将其应缴纳的联合国会费减半。“只有对联合国发出这种威胁，才能迫使联合国进行美国所需要的改革。”议案的提出者、美国众议院国际关系委员会主席海德表示。根据海德的议案，美国将在2007年和2008年两次评估联合国的改革进展，如果美国不满意就把会费减半。

　　虽然海德的这种“卑劣手法”为人所不齿，但国际社会却对此无可奈何。而与此同时，通过经济援助的手段在联合国换取某些利益的方式也在悄然盛行，只不过参与国都遵守“只做不说”的潜规则。

　　但安理会毕竟不是公司董事会，进入各种理事会也不是花钱买票看演出，仅能用一个钱字就能解决的问题，更何况“金元政治”本来就不应该得到提倡。如何让联合国按照大多数国家的意愿顺畅发展而不因经济问题裹足不前，已经成为关系到联合国自身发展的重要问题。但一些分析人士对这一问题的解决并不乐观，经济问题就像是联合国肩膀上的枷锁，让它在行动和决议时捉襟见肘，但却没有合适的方法予以解决。“这就像隔夜变质的比萨饼，虽然味道不好，但我们还是要吃了它。”一位联合国官员无奈地说。目前所能做到的只能是防止“金元政治”在联合国扩散，既不能将它清除也不能将其扼杀。

　　困境3 发展问题成鸡肋

　　在这次峰会上，发展问题再次成为热点，然而西方国家并没有承担起相应的责任，美国甚至拒绝了对发展中国家的援助提升到0.7%的要求。

　　联合国为世界经济和社会发展做出了不可磨灭的贡献。联合国制定了大量的促进经济、社会发展、加强人权保护等国际文件，并且提出和推广了对世界经济发展模式产生重大影响的“可持续发展”和环境保护等新概念。通过积极筹集资金，许多发展中国家得到了及时的援助。以中国为例，在恢复联合国合法席位的二十多年中，中国从联合国开发计划署得到的发展援助累计达6.5亿美元。而众多的非洲国家正是依靠联合国的种种援助，许多饥民才能填饱肚子，众多疾病才现出一丝被控制的迹象。

　　在21世纪，发展问题再次成为热点，其中尤其以非洲国家的呼声最为响亮。非洲现有人口8.6亿，占世界总人口的13.6％，而经济总量仅为世界的1％，贸易额只占世界贸易总额的2％。在世界49个最不发达的国家中，34个是非洲国家。在全世界38个重债国中，32个是非洲国家。

　　在纽约联合国大楼举行的联合国首脑会议中，会议主持国加蓬总统邦戈便在开幕式上称，发展已经成为最为关键紧迫的问题，他希望此次会议的成果不应仅仅是产生又一个声明，而应重新确立各国对建立集体应对全球挑战机制的承诺。

　　赞比亚总统姆瓦纳瓦萨在全体会议上发言时说，赞比亚是联合国关于发展筹资的《蒙特雷共识》的受益者，切身感到促进发展只有发达国家与发展中国家共同努力才能取得良好成效。

　　但是，这一促进发展的目标可能受到巨大的挑战。作为世界最大经济体的领导人、美国总统布什在联大发言时对消除贫困只字未提，反而就反恐和人权问题大谈特谈，即便涉及到经济发展，也是在一味强调本国利益。布什称美国将最终取消所有国内补贴来促进公平竞争，但这一前提是对方市场的进一步开放。这种把戏就像是把钱放入发展中国家左边的口袋，又从右边口袋掏走一样，很难从根本上解决问题。20%的发达国家掌握着全世界80%的财富，如果再加上所谓的美国所吹嘘的公平贸易，穷的国家只会变得更穷。

　　而在大会的共同文件中，美国政府也拒绝承诺将对发展中国家的援助提升到0.7%的比重。根据新通过的《成果文件》，新的改革方案在消灭贫穷、反对国际恐怖主义、加强安全及保护人权方面迈出了一步，但舆论却普遍认为这是一个温和的倒退。原因在于，它和安南在6个月前提出的庞大改革计划相去甚远，安南甚至将这份共识称为“耻辱”，其中一个重要的原因就是该文件并没有在消灭贫困、促进发展问题上迈开步子。

　　至于千年发展目标，那很可能会成为国际社会历史上的一个笑柄。五年前，联合国成员国在千禧年的欢庆气氛中制定出千禧年目标，即在15年之内将世界的贫困人口减少一半，保证所有孩子的基础教育。各国协力控制对人类造成极大危害的疾病，降低婴儿及产妇的死亡率，同时还要加强妇女的平等权利以及减少环境污染。从制定到现在，时间已经过去了1/3，但没有任何迹象显示大家有能力完成这一庞大目标。

　　困境4 谁来监督联合国？

　　姑且不论吕贝尔斯

　　联合国改革一个重要的目的就是要改革联合国机构本身，使其成为一个高效的组织。在接连爆出联合国官员性丑闻、石油换食品计划腐败案等一系列灰色事件后，联合国已经成为美国国会一些议员口中“腐败无能”的代名词。尤其是在这两年被炒得沸沸扬扬的石油换食品丑闻，不仅该项目主管塞万深陷其中，就连秘书长安南也险些阴沟里翻船。

　　安南之子科乔·安南利用父亲威望获得该项目订单，让安南难堪不已。虽然在9月份出台的调查报告中并未将安南列为有罪之人，但他也难逃失察之过。“联合国在体制上存在的弊端是产生腐败案的深层次原因。”报告中这样描述联合国面临的危机。“联合国需要改革，现在就需要，”独立调查小组负责人保罗·沃克在发布该报告的记者招待会上说，“现在不仅仅是一个计划的问题，我们不得不去审视整个机构。”即便是出现了令人震惊腐败事件，在国际社会的重重压力下，安南也仅能成立独立调查小组进行彻查。对于这样一个当今世界最庞大的国际间政府组织，到底谁应该对其运转起到真正的监督作用，这已经是一个迫在眉睫的问题。按照宪章，成员国有义务对联合国机构和员工进行监督，但这一效果显然并不十分理想。由于牵涉到人手和政治利益的原因，许多国家对于风平浪静的表面更加满意，而并不太想让这个国际权威组织处于尴尬之下，这就为可能产生的腐败提供了较为宽松的环境。难怪美国人主张将联合国改造成一个大公司，改变国家的代表制而实行雇员制等，其中一个重要原因就是想让联合国处在更加健全的监督机制下。

　　此外，在加上外交豁免权的保护下，即便是拿着联合国高薪的官员有时也难以抵御诱惑。根据石油换食品独立调查小组的报告，塞浦路斯老外交官、在联合国供职多年的塞万被指利用职务之便帮助非洲中东石油公司（AMEP）获得

　　一直以来，安南都声称自己和腐败并没有关系，调查报告也还了他一个清白，但他还是表示：“宁可联合国从来就没有接受过这个计划（石油换食品）”。虽然这可能是一时气话，但如果联合国再次承接到类似规模的救助项目，该组织如何能够避免再一次腐败呢？难道仅仅是依靠联合国本身的自查机制或者是服务全人类的崇高道德约束？联合国每年的财政预算为20多亿美元，如果从事特殊援助项目，涉及资金将更加庞大（石油换食品项目高达640亿美元），因而建立一个独立第三方的监督机构变得尤为迫切。

　　至于类似吕贝尔斯性骚扰丑闻，也并非一个特例。2004年4月，一名在难民署工作的女职员指控难民署高级专员吕贝尔斯对其性骚扰，在一次会议结束时，吕贝尔斯从后面抱住她的腰，并把自己的腹股沟往她身上蹭。吕贝尔斯坚称自己只是作了一个表示友好的举动，所谓“性骚扰”只不过是对这个举动的误解。但联合国内部监督事务处对此进行调查后发现，至少有4名妇女称受到了吕氏的性骚扰，并愿意匿名接受询问。终于，吕贝尔斯于2005年2月递交了辞呈。不过，这种事情在其他地方也在一直发生着，并不会因为发生在联合国官员身上就会有多么与众不同，重要的是这些联合国违规者能否像普通性骚扰者一样接受惩罚？这个在世界各地都有分支机构的庞然大物的员工们到底应该接受何种法律环境的约束呢？在安南找到合适的解决方法之前，这些问题都会成为一些人攻击联合国组织混乱、效率低下的说辞。

　　联合国改革的目的有三个，其一是提高联合国的办事效率和应对各种新威胁和新挑战的能力，在国际社会发挥更大的作用；其二是使联合国成为更加公正，更加主持正义的国际组织，包括使发展中国家的呼声在联合国得到更多的体现，发展中国家的利益在联合国得到更好的尊重；其三是成为多边合作的典范，坚决反对单边主义的国际行为。但是要实现这些目的，成员国需要有更多的国际责任感和做出让步牺牲的意愿，否则这一改革可能还会长久地停留在宣言或者文件上。

　　本报记者范辉综合报道

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