民意与国家利益的较量

　　★文/高小勇

　　作为高层决策者，为了全局长远利益，有时必须牺牲部分或短期利益，而常常无法获得理解和认同，承受很多误解和指责，做出苦涩而艰难的决策。美国在这方面有两个著名事件，一个是珍珠港事件；一个是研制U-2高空侦察机。

　　罗斯福的珍珠港代价

　　二战爆发前，美国总统罗斯福就预感到，若听任纳粹德国肆虐欧洲大陆，进而侵占英国和苏联，美国即将面临整个法西斯化的欧洲，其国家安全将遭受空前威胁。他深知，美国的资源必须配置给反法西斯战争，但对一战还心有余悸的美国民众不会答应。

　　睿智而深谋远虑的罗斯福尽管忧心如焚，也不能擅自行动，那样代价太高，他会失去总统位置，从而什么也选择不了。他既没有像帝王那样为所欲为，也没有像一般政客那样为保自身权势而惟舆论是从，而是耐心等待像价格一样波动的舆论发生转变，等待它可能与政府行为一致的机会。终于，机会来了——日本偷袭珍珠港。

　　现当代的历史考证表明，罗斯福政府事先已清楚日本将偷袭珍珠港，政府事先就将医护人员派往那里，4艘主要航母也从港中出游。但为何不制止偷袭呢？罗斯福明白，若日本偷袭得手，将导致反战的社会舆论逆转，政府参战选择的价格将变低。若事先制止日本人偷袭，国内反战的呼声依旧，政府由于参战选择的成本依然高而无所作为，最终美国就可能面临一个危险的法西斯化的欧洲。罗斯福智慧地抓住了日本偷袭珍珠港这个约束条件的转变，降低了美国政府参战选择的成本，从而引领美国加入世界反法西斯联盟，与世界人民一道打赢了这场反法西斯战争，也使美国战后一跃成为世界第一超级大国。

　　这个故事说明，舆论不可忽视，否则选择成本太大。然而，舆论并不总代表真理，不会永远正确。若美国政府由于参战选择的成本高而放弃参战，就不会有今天强盛的美国，今天的世界就要看大大小小的希特勒眼色行事。事实上，美国为促使舆论转变，为降低参战选择的价格也付出了代价，听任和承受了日本对珍珠港的惨烈偷袭。但这一代价与参战获得的全局收益相比，要小许多。

　　艾森豪威尔的英勇

　　英雄的价值是根据他为自己的选择——这个选择又是为他所认为的公共利益而做出的——付出了多少代价来权衡的。照这个标准，二战后的美国总统艾森豪威尔，为国家的整体利益而没有做舆论期望的选择，并英勇地为此选择忍辱负重，堪称真正的英雄。

　　冷战之初，艾森豪威尔的选择与罗斯福的选择遭遇不同。罗斯福要做舆论不愿做的事，而艾森豪威尔不愿做舆论期望做的事。但两人面临的政府选择代价都很高。

　　二战硝烟尚未散尽，苏联人就封锁柏林与美军对峙，原子弹与氢弹相继试爆成功，气势咄咄逼人，让美国民众深感恐惧。美国舆论整天揣测苏联能运载核武器到美国的远程轰炸机已超过美国多少架，强烈要求政府大力加强军备。曾任二战时欧洲盟军最高统帅的艾森豪威尔总统，使他做出顺应形势、没有代价且全是政治收益的选择似乎顺理成章。但他并不这样简单看问题。1953年4月16日，面临增加军备预算的强烈舆论，他却对媒体说：“一枚重型炸弹的造价足够在30座城市各建一所学校”，“或两家设备精良的医院”，“或约50英里长的混凝土高速公路”；“一艘带有新式舱的驱逐舰的花费足以为8000多人提供住房”。他不愿听从舆论而大搞军备竞赛，使他长久地被舆论看成对美国“领导不力”的笨蛋。

　　艾森豪威尔清醒地意识到，当时的美国对铁幕笼罩下的苏联知之甚少，盲目增加军备开支很可能导致资源的极大浪费。因此，他决定把资源用于有效获取苏联军事信息，而不是枪炮舰船的制造。他选择把资源配置在花费相对不多的U-2高空侦察机上，以及后来的侦察卫星的科研和试制。

　　为避免苏联伪装目标，避免苏联因飞机入侵而引发核战争，他又不得不对公众保密，于是只得忍受民众的批评和辱骂声。1956年7月，U-2侦察机对苏联进行了首轮5次的侦察拍摄，一夜间使美国松了口气：来自苏联西部九个主要轰炸机基地的情报表明，原来对这种飞机产量的估计大错而特错。艾氏政府由此秘密又自信地削减了在某些领域的军备开支，尤其是不再配置更多资源生产美国最新式远程轰炸机B-52。

　　据中情局估计，U-2飞机在其4年服役期内，拍摄区域覆盖大约130多万平方公里苏联领土。通过分析，美国断定苏美间不存在轰炸机实力上的差别，并断定苏联并未大批量生产远程弹道导弹。借助情报照片，五角大楼修改并完善了战时美国轰炸机和导弹应打击的目标清单，并对其他战略意义重大的苏联雷达集结站、机场和防御基地等进行了准确定位。这些情报使美国摆脱了赫鲁晓夫的“国际大勒索”，避免了因无知和盲目恐惧可能导致的错误决策，减少了核战争爆发的危险。

　　历史似乎选定艾森豪威尔做一位承受舆论误解和抨击的英雄。1960年5月，获取苏联军力信息的U-2侦察机终于被苏联导弹击落。在秘密试验美国侦察卫星的“科洛纳”计划屡试屡败，苏联卫星接连升空之际，艾氏政府又承受了全国舆论的声讨。尽管此时公布美国的秘密卫星计划有助于抚慰焦虑的国内舆论，但艾氏选择了不公布这一计划，为美国民众的安全而承受舆论的批评。他对短视的舆论也曾苦恼，当时的会议记录说：“总统认为政府官员完全无须回答一些白痴提出的问题。如果我们对侦察卫星项目透露太多，一些有关卫星其他功能的秘密情报就不能保密”。

　　现有文献表明，美国近年来在科索沃战争及伊拉克战争中所表现出的世界一流的太空获取信息的能力，正是艾森豪威尔当政期间逆国内舆论选择所奠定的。1969年，时任美国副总统的尼克松派人精选了一些在120英里高的太空拍摄的卫星照片，送给卸任8年已病入膏肓的艾森豪威尔。国内民众终于知道这位总统为美国做了些什么，什么是对他的最好感谢。六周后，他溘然长逝。尖端而又经济的获取信息的侦察技术是艾森豪威尔留给自己国家和人民的一笔宝贵财富，但为了保密，他在回忆录里对此事也缄口不语。他是罕见的英雄——他为国家公众利益选择而忍辱负重，而代价却是社会舆论要他支付的。

　　美国之所以强大，除了因为她保证民众有各种选择创新的自由竞争外，还因为她给了政治家这样的选择和创新自由：在公共政策上与社会舆论竞争谁短视、谁深谋远虑。

　　(作者为《经济学消息报》总编辑、浙江工商大学新制度经济研究所所长)

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