美国土地制度：从非法到合法

　　-李子

　　谁拥有枪谁就拥有土地，美国西部拓荒期的土地制度正是在一片混乱中建立起来的

　　牛仔、骏马、尖头皮靴、左轮手枪、美女与野兽、爱情与金钱，这是美国西部拓荒在许多人心目里留下的传奇印象。 但是，这种浪漫迷人的景象其实只存在于好莱坞的西部电影中。历史上真实的西部拓荒要黯淡得多。到处都是混乱、暴力和无 法无天的武装匪徒。法律很难严格执行，有时甚至根本无法执行。难怪，一位来自某不发达国家的经济学家在读美国的这段历 史时，表示“熟悉得令人吃惊”，“如同回到了祖国，回到了家中”。

　　当然，美国最终摆脱了这种种的混乱，建立起了有效的法治和良好的秩序。在这个过程中，1862年美国政府颁布 的《宅地法》被认为是关键环节。这部法律规定，成年公民只要经过登记，就可以在西部免费得到一块不超过160英亩的土 地。如果他在这块土地上居住或耕作满5年，就可以获得这块土地的所有权。

　　看起来，《宅地法》确实是西部开发的核心制度。想想看，在这样的法律之下，任何愿意辛勤劳动的人都可以得到属 于自己的土地。产权如此清晰，前景如此美好。人们自然有了开发建设西部的强大动力。

　　但事情远非如此简单。事实上，《宅地法》虽然意义重大，但在促进人们前往西部上并没有发挥决定性的作用。从1 862年法律施行到1890年，美国人口增长了3200万，其中只有200万人通过《宅地法》拥有了自己的土地。大多 数土地所有者都是在《宅地法》生效以前就已经拥有了自己的土地。不过，他们占有这些土地的手段往往是非法的。《宅地法 》的作用在于承认他们的那些非法手段为合法。换句话说，《宅地法》并不是一个新过程的开始，而是一个旧过程的结束。在 与非法占有土地的行为进行了多年的缠斗之后，美国政府最终承认了既成事实。

　　怎么会这样呢？难道说美国的法治是建立在非法的基础上？且让我从头说起。

　　当欧洲人最初来到北美大陆时，那里当然并不存在任何法律。这种情况在土地问题上表现得尤为突出。

　　在英国，每一块土地都有或公或私的所有者。不可能出现一个人没有任何法律依据却长期占有某块土地的情况。可是 ，这种情况在北美却比比皆是。殖民者登陆以后，看到大片的未开发土地。这些土地所有权充满了可变性和不合法性。不可能 同时建立健全相应的法律体系。但殖民者们可不会被法律问题束缚住手脚，面对这些辽阔的土地，面对着在欧洲难以想象的机 会，他们需要的只是行动起来，建设自己的美好生活。于是，不管三七二十一，他们直接就在那些看上去不错的土地上住下来 ，建所房子，或耕种，或放牧，养儿育女。如果发现了其他更肥沃的土地，他们就搬家过去。如果有人试图阻止他们，或者质 疑他们的这种私自占地行为，他们会毫不犹豫地诉诸武力，反正他们有枪。

　　这些人就是所谓的非法占地者，或者叫非法定居者。在美国，这种人从新大陆被发现起就一直存在。私自占地的历史 比这个国家的历史还要悠久。

　　美国国父乔治·华盛顿虽然胸怀宽广，甚至不眷恋总统的权力，但当他的庄园也被私自占地者侵占时，却大为光火。 华盛顿气愤地指责说：“那些匪徒藐视国家的权威，他们牺牲了许多人的利益，他们掠夺并挥霍了这个国家的财富。”华盛顿 试图赶走那些侵占了他的庄园的人，但他的律师却警告说，这件事可没那么好办。即使暂时赶走这些人，他们也一定会实施武 力报复的，比如纵火焚烧庄园的仓库。

　　事实正如这位律师所说。在美国各地，非法占地者和试图赶走他们的州政府之间展开了激烈的武力斗争。州高等法院 颁布法令，禁止随意侵占土地和房屋，但占据土地的人根本不不予理睬。州政府出动士兵，烧毁非法定居者的住房，把他们从 属于别人的土地上赶走。但士兵们前脚离开，定居者们后脚就返回原地，不屈不挠地重建家园。那种样子远比眼下的城市拆迁 暴烈得多。面对政府的执法行为，定居者公然宣布，政府的法律一钱不值，执法人员是在找死。定居者可不是仅仅说说而已。 一个县的治安官就因为驱赶私自占地者而被人杀害。更不可想象的是，陪审团居然拒绝判定杀人者有罪，这可真是一个“人民 陪审团”。

　　虽然法律被公然蔑视，但如果你因此以为当时的美国处于“所有人对所有人的战争”的无政府状态，那你就错了。虽 然没有正式的所有权保护，但非法定居者自己发展出了各种各样的界定所有权的方法。这些方法虽然粗糙简单，但非常有效， 得到了人们的认可，并逐渐成为美国的本土传统，比如“斧头权”“小屋权”“玉米权”。“斧头权”是指在土地中的树木上 用斧子砍下记号，标志土地已经有了所有者。“小屋权”则是通过在土地上建造房屋来声明所有权。类似的，如果你在一块土 地上成功地种植起了一片玉米，其他人就默认了你是这块土地的主人。

　　这些所有权界定方式虽然不如正规方式那样精确和严谨，但也没有正规方式那样麻烦而昂贵，更适合当时的实际情况 。更重要的是，这种所有权虽然不合法、不精密，但却可以用来转让土地和解决纠纷。实际上，后来美国各地政府正式界定土 地合法所有权时，往往正是依照了这些简易的所有权界定方式。

　　这种情况表明，非法定居者实际上始终在追求秩序和所有权。但对于他们来说，正规的法律体制既遥远也繁琐，程序 冗长，根本不合用。类似的情况总是被简单地概括为人民素质太低。其实这恰恰表明了人民的智慧。如果政府不能提供合用的 法律，人们就会自己创造。

　　那时的州政府都很穷，他们很需要土地所有者纳税。这就为法律的变迁打开了一个缺口。非法定居者虽然没有正规的 土地所有权文件，但他们确实开发了土地，他们耕作、建设，把荒地变为良田和城镇。他们让土地增值，同时，他们还为增值 的土地向州政府纳税。州政府终归不能无视这种付出。于是，面对大量非法定居者，一些州政府逐渐主张，至少土地的增值部 分应该属定居开发者所有。1642年，弗吉尼亚州的法令规定：如果有人定居在原本属于别人的种植园或土地上，陪审团可 以根据实际情况，而不是仅仅根据正式的法律文书，判定所有权的归属。而且，如果原来的法定土地所有者不愿意为土地的增 值部分对非法定居者付出补偿，定居者有权购买土地。这个法令很快被其他州效仿。这就是影响深远的“优先购买权”。定居 者可以优先购买他已经开发建设并使之增值的土地。这是非法占地者们获得的一项重大成功。

　　这项法令表达出社会对非法定居者看法已经有了改变。定居者们不再像华盛顿指责的那样，被看做匪徒和入侵者，而 是被看做建设者和为国家做出了奉献的人。既然他们做出了奉献，他们的努力就不应当被抹杀，他们应该在社会中拥有自己正 当的地位和权利。

　　优先购买权受到了非法定居者的极大欢迎。这项收入也成为了州政府的一项重要收入。在收入的激励之下，政治家们 和法学家们甚至乐于对土地增值尽量做出有利于非法定居者而不是土地原所有者的解释。“斧头权”“小屋权”“玉米权”等 等都被尽量拿来当作土地增值的标志。州政府测量定居者开发的土地，用正式的所有权文件界定人们的土地，并发放所有权证 。在长期和政府对立之后，非法定居者对政府、对社会积累了强烈的怨恨情绪。优先购买权大大缓解了这种怨恨。

　　当然，到这时为止，美国土地制度的演变仅仅完成了头几个回合。更紧张激烈的变迁还在后头。后来使局势更紧张、 更复杂的一个重要原因就是新出现了美国联邦政府。联邦政府成立以后，从18世纪后期开始，通过征服和购买在西部获得了 大量土地。这些土地将会怎样分配，就成为下一阶段美国土地制度的核心问题。