奥巴马的国家安全战略希望能重塑世界政治、经济新秩序。但首要问题是，他得先解决这个超级大国自身面临的诸多挑战

　　文|储昭根

　　5月27日，美国白宫发布了奥巴马政府首份“国家安全战略报告”。 按照美国法律，每一届新政府都要向国会提交“国家安全战略报告”。该报告主要关注国家安全威胁并提出解决方案。这是奥巴马上台16个月后首次发表国家安全战略报告。美国前总统布什在其8年任期内分别于 2002年和2006年发布了“国家安全战略报告”。

　　翻开小布什时期的两份“国家安全战略报告”，“遏制”与“防卫”是主要字眼，而奥巴马政府战略强调的两个词则是“接触”与“合作”。因此有分析认为，奥巴马政府的这份报告则体现了从小布什时期的“先发制人”到如今“接触合作”的转变。

　　新安全观下新战略

　　其实，奥巴马政府首份“国家安全战略报告”与布什政府最大的区别还是在新的安全观念上。

　　奥巴马亲自署名的美国《国家安全战略》序言开篇便写道：“我们生活在一个普遍发生变化的时代。几十年来，自由国家的成功、开放市场和社会进步加速了空前规模的全球化，在世界各地打开了机会的大门，使民主制度向亿万人民扩展，同时使大国间的和平成为可能。然而，全球化也加剧了我们面临的危险--从国际恐怖主义和致命技术的扩散，到经济大动荡和气候的不断变化等。”很明显，强调的是全球化所带来的非传统安全问题的挑战，而不再是大国间的冷战与对峙。而且威胁的来源更全面，不仅来自传统意义上的国家，还来自非国家行为体和衰败国家等多方面威胁。

　　与此相对应的是，美国前总统小布什2002年9月的美国国家安全战略报告中几乎没有涉及非传统安全问题。而在其2006年美国国家安全战略报告中，最后一个章节中才加入了名为“全球化带来的机遇与挑战”的主题。

　　奥巴马政府在军事作为外交最后手段的同时，重建经济成为国家安全最优先的任务之一。奥巴马认为，经济是美国实力的源泉，经济上的成功对于美国保持海外影响力至关重要，因此必须把推动经济增长和扭转财政状况作为国家安全的优先任务。此外，气候变化、清洁能源、全球贫困以及教育科技等全球发展议题也被纳入影响美国国家安全的范畴。

　　与布什树敌颇多的做法不同，奥巴马的新战略不再是广泛的“恐怖主义”，而以阿富汗为重点，只针对“基地”组织及其党羽的作战，放弃了布什政府“反恐战争”的说法，缩小了敌对势力的范围。

　　维护美国广义“安全”的途径也不仅限于军事手段，而是外交接触、发展援助及教育等手段的融合。所以美国国务卿希拉里5月27日在华盛顿智库布鲁金斯学会表示，为应对恐怖主义、核扩散、气候变化、能源安全等一系列全球性挑战，美国必须运用“巧实力”——平衡和整合美国的Defense(国防)、Diplomacy(外交)和Development(发展)——“3D”实力，包括经济力量和示范作用在内的国家力量的所有要素，硬实力与软实力的结合。

　　战略收缩与传统盟国动摇

　　布什政府强调美国拥有前所未有和无所比拟的实力和影响力。2002年与2006年的国家安全战略报告均强调美国奉行“先发制人”的战略。

　　而奥巴马则承认美国的实力有限。与布什安全战略相比，奥巴马的报告中找不到布什的所强调的用武力“推进民主”的影子，取而代之的是，美国“将不会将任何一种政府形式强加到另一个国家”。

　　今年初《时代》发表专文指出：过去十年成为美国失去的十年，从2000年科技股泡沫破灭始，接着是决定这十年走向、震惊全球的“9·11”恐怖攻击，引发美国发动阿富汗和伊拉克两场陷入泥淖的战争，加上“卡特里娜”飓风的重创，然后以金融海啸终结。从2000 到2009年，美国的经济不进反退，民心低迷，堪称美国“地狱的十年”。

　　在经济危机与两场战争拖累下，美国目前出现了13万亿美元的债务，将成为美国安全和领导地位的重大威胁。另外，自去年11月的胡德堡军事基地枪击案、最近纽约时报广场汽车炸弹案等一系列本土恐怖攻击事件发生之后，美国本土滋生的恐怖分子已成为首要问题。所以奥巴马的这份“国家安全战略”中不得不把美国“本土恐怖分子”威胁列为国家安全首要问题之一，重新界定了恐怖袭击的模式。美国社会内部紧张会进一步加剧其资源与实力的消耗。此时的美国与世纪之交、布什刚上台时的美国难以同日而语，美国的继续战略收缩在所难免。

　　美国战略收缩的结果导致了美国盟国的三心二意。被美国一手扶上总统宝座的阿富汗总统卡尔扎伊4月1日谴责西方国家操纵阿富汗大选，并威胁称如果美国继续向他施加压力，他就会加入塔利班。美国中东“铁杆”以色列今年3月在美国副总统拜登斡旋以巴间接和谈而抵达耶路撒冷的几个小时后宣布在东耶路撒冷一个犹太人定居点修建1600套新住房。拜登对以方此举使用了“谴责”这个一般用来针对“敌国”的字眼，美以关系降至35年来最低点。土耳其则于5月17日联合美国后院拉美重要伙伴巴西与伊朗敲定了一项核燃料交换协议，为伊朗躲避新制裁提供方便。以土两国均是美国重要的战略盟友，这无疑为美国在中东的战略布局添乱。

　　大国合作与国际新秩序

　　美国盟友出现摇摆的另外一个原因是奥巴马的外交安全政策转型。2006年布什的国家安全战略报告对中国、印度和俄罗斯等三个所谓的“处在战略十字路口的国家”给予了关注，提到了正确处理大国关系。

　　但奥巴马的报告强调，全球合作和伙伴关系将是塑造新秩序的基础。奥巴马在重申维持与传统盟友的牢固关系之余，报告特别指出，美国的合作对象应从传统盟友扩展到中国、印度等正在崛起的大国，以分担国际责任。

　　原因之一是美国期待愿意且有能力的盟国分享全球安全负担的愿望可能不太切实际。美国的欧洲与东亚盟友过去20年在军事开支方面持续下降。即使是华盛顿的最大安全战略盟友——英国的国防开支也是自由落体式下降。2009 年伦敦的国防预算是620亿元，占该国国内生产总值的2.8%。鉴于英国日益增加的财政困境，开支水平一定会大幅下降。法国的军费开支是下降到其GDP 1.7%，德国为GDP的 1.4%，意大利是 1.0%。 美国的新北约合作伙伴也没有希望。大部分都太少了，与华盛顿7000亿元相比显得微不足道，不能大大地增强美国在处理安全问题时的力量。

　　日本是目前为止华盛顿最重要的盟国，但它要严格遵守军队的开支不能超过国内生产总值的1%。 韩国尽管面对一个不稳定的邻居——北韩，但也仅勉强维持GDP 2.8%的防御力量。

　　原因之二是奥巴马的前任布什政府有意识地推行其强硬和咄咄逼人的外交政策失败。“恐惧比被尊敬更好”，副总统切尼过去常引述马基雅维利的话。国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德则往往援引20世纪初“黑帮教父”艾尔·卡彭(Al Capone)的言辞：“你在说好话的同时带上枪会比你只说好话获得更多的东西。”但问题是，这一政策已广泛尝试但均可悲地失败了。奥巴马不得不改弦易辙。同时也是避免过分扩张实力，透支自己力量的需要。

　　最后，根本的原因是新兴国家的崛起。在过去20年中，中国、印度、土耳其和巴西等国家经济实力持续增长。他们安然度过经济危机的能力远远好于西方世界。他们在政治上稳定、富有并越来越有信心、有决心在世界舞台上发挥更大的作用。

　　因此，奥巴马试图仿效二战时罗斯福总统建立大国合作机制，通过大国集体行动，建立一个能够解决我们这个时代挑战的秩序。所不同的是，罗斯福是在美国打赢二战成为世界霸主时，塑造了世界；奥巴马则是要在美国战略收缩与其超级大国地位受挑战时，重塑世界政治、经济新秩序，能否达到其理想，恐怕今后需要持续观察。