立法组专家王树义：土壤污染亟需专门立法

　　思路“以治为主，谁污染谁治理”，建议“公开土壤污染信息”

　　2005年，长三角等地土壤重金属污染严重的情况，曾见诸报端，并引发舆论普遍关注和争议。     

　　受环境保护部委托《土壤污染防治法(专家组草案)》的研究和准备工作从2006年开始，同年，耗资几十亿元的全国土壤污染普查启动。

　　历时五年，土壤污染防治法草案和普查结果均已告一段落。今年7月9日，重金属污染防治部际联席会议在京召开，环境保护部部长周生贤在这个会上宣布，由环境保护部牵头的《重金属污染综合防治规划(2010-2015年)》编制工作已基本完成，将按程序报经国务院批准后组织实施。虽然这个规划还未正式公开亮相，但已引起诸多猜想和期待。

　　我们分别采访了两位和重金属防治规划、相关立法有关的参与者，他们的急迫为我们披露严峻的现实。

　　采写：南都记者 杨传敏

　　王树义：《土壤污染防治法(专家组草案)》立法组组长，武汉大学环境法研究所所长。土壤是接受重金属污染的最终载体，也是最难修复的环节。王树义所在的专家组思路几经调整，最终确定了以“治”为重点，“防治兼顾”的立法方向。

　　王树义搬出了五大本厚厚的土壤污染法的研究资料，他说这是在过去的五年里，专家组的研究成果。其中光是研究外国土壤相关法律的研究资料汇编就有两大本几千页。其中草案里一些相关内容，也借鉴了国外土壤污染防治法律的方法。

　　土壤污染形势严峻，必须立法制定一个专门针对土壤的法律很迫切

　　南都：你在参与起草《土壤污染防治法》专家组草案时，也研究过中国土壤污染的特点，你认为主要是什么呢？

　　王树义：土壤污染问题在日益显现，中国的土壤污染面积在逐年增加，还没得到有效控制。中国的土壤问题，已经成为了重要的环境问题之一。过去我们说，环境问题里面有水、气、噪声、固体废弃物问题，没有提到土壤。陕西凤翔的血铅事件，酿成了群体性事件，让问题一下子就暴露了，但其实土壤污染不是今天才有的，它已经存在很久。

　　南都：现在这部法律进入到一个什么阶段？

　　王树义：从专家稿到经过人大审议，最后成为中国的法律，至少还有两年。

　　南都：但是肯定会出来？

　　王树义：这部法律，按照目前的情况，我们巴不得明年就出来。

　　南都：这部法律的草案研究是基于一个什么样的背景，为什么会在2006年提出来呢？

　　王树义：我们做这个专家组草案，是受环境保护部委托，因为那个时候土壤重金属污染的问题已经比较严重了。环保部门认为，加强土壤污染的法治非常重要。中国没有专门的针对土壤污染的法律。中国土壤污染的严峻状况，决定了必须加强土壤污染防治方面的立法。

　　南都：有没有已经存在的规范土壤保护的法律呢？为什么不起作用？

　　王树义：涉及到的相关法律其实很多，有环境保护法、宪法、土地管理法，还有水污染防治法、化学品管理条例，等等，有些法律法规有条款涉及到了这个问题，但是不成系统，而且基本的法律规范是缺失的。

　　南都：你指的缺失的最基本的法律规范是什么？

　　王树义：缺少土壤污染普查，土地的风险评估，土壤受到污染后的整治恢复，到整治的主体和恢复责任。具体地说，包括土壤污染的日常监测、规划制度、功能区划制度、特殊土壤保护区、设置土壤整治区、建立修复制度，还有受到污染土地的再利用制度。这些制度在现行的法律法规里是找不到的，也是最欠缺的。正是为了弥补这个缺陷，我主张不是在原来的诸多法律法规基础上修改，而是制定一个专门针对土壤的法律。

　　思路慢慢调整为“以治为主”折衷办法：治污的成本要加在地价里

　　南都：解决土壤问题的思路按照你们的设想是不是这样：首先是把本底摸清楚，然后对重点地区管制，对一些地方进行修复。

　　王树义：基本顺序是这样。中国18亿亩耕地红线不能破。受没受污染，程度怎么样？这个我可以说，整个国土都摸清楚了。全国上下统一行动，花了五年时间，工作基本结束。

　　我们这个土壤污染防治法专家稿就是和中国重金属污染普查同时启动。我们研究了日本、德国、法国，以及中国台湾地区的土壤法。

　　南都：在这些有土壤污染防治法的国家和地区，土壤污染信息是公开的吗？

　　王树义：是的，公开是为了告知参与经济活动的人，哪个是他的使用者，让社会监督，还有让下一个使用人要注意这个状况，如果使用人不治理好，土壤就砸在你手里。这当然和土地流转规则捆绑在一起。在中国我们也想了一个折衷的办法，如果一个农药厂破产了，怎么办，国家来治理，最后的成本加在地价里。

　　南都：我听说这个土壤污染防治法要“以治为主”，是基于什么考虑？

　　王树义：我们这几年也是慢慢地调整，最开始是土壤法，土壤保护法，土壤环境保护法，土壤整治法，土壤修复法，看似简单的名称变化，但有很大的差别，体现了我们思考的过程。

　　这部法律最初考虑只解决已经受到污染的土地的整治问题，有一个原因，土壤污染太严重了。这是一种思路，比如台湾地区就叫《地下水和土壤污染整治法》，这个法把整治的主体、技术采纳、结果验收都规定得很明确。最初我们的专家组草案就想做这个。后来我们发现，规划、调查、监测，都是防的活动。最后我们得出了“防治兼顾，以治为主”的思路。

　　重污染土地设管制区建立土壤污染档案连续跟踪，非常严重的完全禁止经济活动

　　南都：责任主体怎么确定呢？

　　王树义：一句话，谁污染谁治理。钱也应该是责任主体来出。

　　南都：出到什么程度呢，比如到破产为止？

　　王树义：我们没规定这么细，如果规定得太细，他们会不会通过资金转移来让自己破产？这样反而可以逃避责任。

　　南都：如果找不到责任主体呢？比如历史遗留问题，或者不能认定工厂的责任？    

　　王树义：最坏的情况，我们认为应该政府来承担这个东西，不能这个土地就摆在那里不管。

　　南都：对那些重金属污染最严重的土地，法律应该怎么规范呢？

　　王树义：建立土壤污染档案，连续跟踪这块土壤的情况。还有土壤污染的管治区或者整治区。如果一个区域的土壤受到污染比较严重，我们就把它设立为管制区，用特殊方法管理。比如适当限制经济活动，不适合农业种植的限制农业种植，同时为了不令土壤污染状况恶化，可以限制一些工业活动。如果土壤污染非常严重，就完全禁止经济活动。

　　南都：但土地修复的费用很贵。

　　王树义：如果修复的技术非常昂贵，我主张暂时不修复。把土地作为储备用地。还有我们要制定修复原则，是不是所有土地都要修复，修复到什么程度。根据这块土地的下一个用途来确定修复原则。比如一块土地受到污染，但我们下一个用途是加油站，那就几乎不用修复。

　　建议土壤污染信息公开至少让老百姓知道环境状况怎样

　　南都：那么这个合理的利用就完全要靠信息公开。

　　王树义：我们建议有一个土壤污染信息公开制度，但还不确定最后的形式。

　　南都：你认为土地受到重金属污染的信息应该向社会公布吗？

　　王树义：我认为负责的政府应该披露。如果可能有涉外涉密情节，也可以做一些处理。这些信息公布有待时日，但肯定应该公布。至少让老百姓知道环境状况是怎么样的。

　　南都：应该以什么样的方式公布呢？

　　王树义：土壤的信息公布也需要选择一定形式，比如通过中国环境质量公报，这就是一个官方权威的数据来源。

　　另外，公开的时候应该同步向公众普及相关知识。比如媒体公布，哪些地方的米不能吃了，可能会引起一定程度的不安。比如我在作学术报告的时候谈到中国十余万公顷的土地，因为镉超标暂时弃耕。但我同时说明，这并不等于土地废弃了，如果以后土地通过治理能够恢复，将来还是可以使用的。

　　南都：两个月前我们也去日本作了采访。他们对污染企业罚得非常重，造成痛痛病的三井矿业也是一个很有背景的企业，但现在只要怀疑它，当地居民随时可以叫上律师，组团进厂参观调查，而且费用全部由三井公司出。你觉得我们现在能做得到这样吗？

　　王树义：我看按照目前的国情，我们做不到。

　　“调查组”专家林玉锁： 中国土壤污染家底全摸清了

　　林玉锁：《重金属污染综合防治规划(2010- 2015年)》编制的主要参与者，国家环境保护部土壤环境管理与污染控制重点实验室主任。1998年，他所在的南京环境科学研究所曾通过当时的国家环保总局向国务院提出，要对中国土壤污染的情况做一个全面调查，但并没有获得批准。后来这个典型区域土壤污染调查只有广东、江苏、浙江、合肥、大连五个省市参与。2006年，由全国各省市环保局参与的土壤重金属污染调查启动，历时五年完成。林玉锁参与了最后的报告编制工作，他也是环保部的重金属污染综合防治规划编制的主要参与者之一。

　　经济发达区土壤污染会重一些

　　南都：你做土壤研究工作多少年？你认为土壤污染是什么时候得到关注的呢？

　　林玉锁：我做了30年。应该这样讲，我们以前是从农业生产角度关注土壤，从污染的角度关注，可能是最近10年。有两个原因：第一个是食品安全，涉及到产地安全；第二个是工厂关闭以后的污染土地，住宅开发，有污染问题。

　　南都：你所在的研究机构，曾经在1998年通过当时的环保总局提出对中国土壤污染做一个全面调查？

　　林玉锁：当时我们是提出过，但没有得到支持。后来我牵头做一个典型区域的调查，包括广东在内的几个省参与，情况汇报上去得到了关注。包括农业部和国土部也在呼吁这方面的工作。2006年，环保部又牵头进行了全国的土壤调查工作。

　　南都：这个调查是每一种土地类型都包括了吗？

　　林玉锁：国家环保部牵头进行全国的土壤调查工作，差不多持续了五年时间吧，在全国作了普查，当然农田是重点，还有城市用地也包括了。我们的国土，除了台湾、香港、澳门，都包括在内。虽然不能说每一寸土地都摸清，但全国的土壤重金属污染状况已经基本摸清楚了。

　　南都：能不能透露调查的情况？

　　林玉锁：应该说和大家的感觉还是一致的，经济发达地区，土壤污染肯定会严重一些。另外矿山也是老问题。

　　南都：现在这个报告已经编写完了吗？

　　林玉锁：是的，我们已经交给环保部。这个重金属污染本底调查也是重金属污染防治规划的重要依据(记者注：目前重金属污染防治规划已经上报国务院，正在等待审批)，主要用于政府决策。

　　南都：以前中国有过土壤污染调查工作吗？

　　林玉锁：在1985年开展过全国的土壤环境调查，那次调查也成为现在的一个对比依据。

　　有时不花钱也可以改善污染

　　南都：你提到过污染很严重的地方要改善，但这似乎很困难。

　　林玉锁：有的时候是不需要花钱就可以改善，比如改变土壤用途。假如农田受到影响，改变作物品种就可以了。比如种水稻不行，改种经济作物行不行？    

　　南都：会不会有这样的担心，如果调查报告显示很多农田不能使用，会不会有人要求改变它的用途，变相侵占耕地？

　　林玉锁：可能会出现这种情况。但不希望大家产生这样的误解，这就要靠政府在行政审批上加强控制。

　　污染公害事件是当地政府失职

　　南都：你建议公开土壤污染信息吗？如果一个农民，他旁边就是重金属的农田，但他不知情，那么如何避开风险呢？

　　林玉锁：对那些污染确实很严重的地方，可以划出区域，把这些地方生产的粮食拿来发酵。比如可以制造酒精。这需要当地政府的引导。信息的公开，不一定是直接的，也有可能是间接的。

　　南都：你认为，对凤翔血铅污染案例这种比较严重的重金属污染公害事件，应该怎么处理？

　　林玉锁：不光是凤翔，国内很多地方也有类似问题。其实这个是当地政府失职，如果先有农田，再有工厂，国家对安全距离有明确的规定，你应该遵守这个规定，把附近农民搬走。这就要看你要什么，是要工厂，还是要农田，你不可能两个都要。

　　南都：重金属污染的调查报告或者规划里会包括这些建议吗？

　　林玉锁：这些是各地政府的事。我们的调查报告主要对土地类型作了三类划分，保护、预防、修复。没有受到影响的地方，要保护为主。轻微污染的地方要预防污染扩大。如果污染很严重了，就要去改善。当然这也需要制定相应的立法规范。