据央视报道去年年底，中央出台了八项规定后，高档餐厅的公款吃喝也少了。近日记者暗访了北京几处分别位于公园、古寺和胡同里的就餐场所，发现这里就餐价格高，并有公车的身影。一名服务员表示，他们接待的领导很多。

自从八项规定之后，各地纷纷出现“上有政策，下有对策”的招数，有的转移到内部食堂，有的转移到隐秘会所，有的将茅台装入矿泉水瓶子，诸如此类的对策说明反对公款消费，厉行节约的做法着实让一部分坐不住，也更是在说明着公款消费的浪费之大，也在说明公款消费确实不容易根治。[详细]

由于认知上不到位，一直以来对公款吃喝的治理都限定在作风纪律层面，缺乏足够的法律规制。这些年尽管国家有关部门不停下发文件，关于公款消费的相关禁令多达上百项，禁止公款吃喝的规定也越来越细；但层层禁令就是管不住官员的一张嘴，生活中的公款吃喝问题愈演愈烈，以致有人大代表连年建议增设“挥霍浪费罪”，以期通过刑罚利剑封住那舌尖上的贪婪。

我国目前的财政预算体制尚不健全，对预算审批和执行监督缺乏实质性内容，使得公款吃喝并未有效纳入制度化的预算监督当中，也很难进入公共监督的视线。公款消费之所以难以根治，主要在于预算体制并没有起到应有的作用，并没有捂好钱袋子。

预算里“其他支出”藏猫腻

一些地方政府部门的预算报告中，存在一些“说不清道不明之处”，不仅让人“雾里看花”，更暗藏一些花钱花招。比如，一些地方政府的政策研究部门几乎每年都有“课题调研费”“重要文件起草费”，少则数十万元，多的达到上百万元。这些项目本来应该属于“行政运行等支出”，不想却变成了“虚头巴脑”的项目支出，叫人看不懂。而在很多地方的预算中，培训费、管理费、服务费等日常行政经费作为项目支出，也很常见。

更引起注目的是地方预算报告中常见的“其他支出”。中国人民大学开展的一项调研发现，在少数地方政府预算中，“其他支出”数额巨大，尤其是在一些基层政府，这种现象更加突出，有的甚至能占本级支出的40%左右。

“其他支出”，成了什么都可往里面装的“筐”，这里面到底暗藏了多少“花招”，很难量化估计。据报道，2009年被调查的湖南省浏阳市某部门领导的奢侈消费清单中足浴中心、餐厅包厢、西餐厅、水疗中心等都是通过“其他支出”列支。

“‘其他支出’看不到具体支出用途，奖金补助、吃喝招待等超标费用都可罗列其中，自然让少数地方政府‘爱不释手’。”中山大学教授蔡立辉认为，现行的预算法规定，年度预算中财政资金在科目间“流转”不需审批，这就为各种“预算外资金”留下空隙。可见，不把“其他支出”理清楚，规范预算编制就无从谈起。

“粗线条”的账本让人看不懂

近年来，公众对预算公开的呼声越来越高，一些地方政府部门应要求进行了预算公开。很多地方政府每年都定期发布上一年预算执行情况和下一年的预算（草案），使预算编制更加公开、民主、透明。但有些部门公开的预算账本过于“粗线条”。

“外行看不懂，内行看不到，这是当前政府预算审批的难点。”蔡立辉分析，一些地方政府预算审批不严格，流于形式，预算报告过于粗略，且缺乏比较详细的说明资料，增加了审查难度。

在一些地方的预算报告中，各部门只列出下属单位，没有公布每个下属单位人数、资源占用、办公用地等信息，而这些信息对监督都很重要。各部门和下属单位预算放在一起表述，也不便于公众更详细了解部门花钱情况，公开有待进一步细化。

此外，预算审查的专业性、技术性、政策性比较强，尤其是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员，加之财政超收部分往往由政府自行支配，这些因素都使得预算审查、预算约束难度加大。

人大审计预算成走过场

在中国，预算权是人民代表大会的法定职权，预算审查和监督制度则是人民代表大会制度的重要组成部分。《宪法》第62条明确规定：全国人民代表大会行使“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权。审查和监督预算是每年全国人大会议最重要的议程，是人大行使法定职权最重要的手段，其意义远高于审议政府工作报告。

事实上，只在人大开会期间审查预算，学界早已经对此提出过各种各样的意见，归结起来无非是一点：会议时间太短，要决定的事项太多，因此绝大多数的代表都是走马观花，无法提出有实质性的意见。这样的预算，往往只是体现了行政部门的意见，很难谈得上有实质性的意见。一个可资佐证的是，每到年底总是会出现财政“突击花钱”的新闻。为何要突击？因为我国预算制度是增量预算而非零基预算，今年的钱如果花不完，明年得到的钱可能就少了。由于当初预算太多，不得不在最后几个月找出名目将其花下去。

今天出现一个神秘会所，明天出现一个神秘山庄，长此以往，八项规定将形同虚设，而公款消费的遏制也将不了了之。任何一项制度和规定如果没有强有力的执行措施和手段都将沦为形式主义，八项规定尤其如此。公款浪费之所以成为顽疾，本质上说在于埋单的钱不受约束。

一方面，这需要自上而下在编制预算的时候，手要紧一些，不仅要对公款消费的数字负责、还要对抽象数字背后的性价比负责；另一方面，公款消费要晒出“看得懂”的账单，接受审计等部门的监督，不能自己花钱自己算，要将每笔消费的数目和内容上网，随时接受公众与舆论的监督。此外，还要管控好预算外收入和制度外收入。当然，深化财政预算体制改革，在现有的复式预算基础之上进一步完善部门预算和项目预算——这也是严防浪费式腐败的技术要求。