王佳宁

　　11月5日，从中央到地方的主流媒体均全文刊出了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。这份2300多字的《通知》分量很重，权威发布了涉及农户承包地使用权流转的问题，厘清并阐释了解决这些问题的政策。

　　农村土地承包经营权，是指土地承包经营者根据承包合同依法取得的、对集体所有或国家所有，由集体经济组织长期使用的耕地、果园和鱼塘等自然资源所享有的占有、使用和收益的权利。农民作为农村土地经营的主体，他们的意愿与行为对于一个地区的土地使用权流转有着根本性的影响。

　　几千年历史的积淀，使“土地就是命根子”成为农民根深蒂固的观念。1978年发端于安徽省凤阳县小岗村农民自发的包产到户，使农村土地承包经营为党中央所肯定，并推广到全国农村。正是在土地承包制的基础上，我国农村经济渐进发展并壮大。得益于斯，《通知》明确指出，土地流转要按照有关法律法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。

　　再则，土地作为重要的农村经济要素，也必须与技术、劳力、资金及信息等要素一样进行重组。正确处理稳定承包权与放活承包权之间的矛盾是降低交易费用、促进农村土地有效流转的基本前提。对此，《通知》回应：不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。

　　协调市场机制与行政机制的关系是通过农村土地流转实现资源优化配置的关键。土地管理行为是一种公共行政行为，由于上下级之间的权力隶属、同级之间的权力制衡，具体行政行为的最终决策，往往都是基于众多方面的介入以及各方意志互动和利益权衡而形成的结果。我国实行的土地用途管制制度和农地转用行政审批制度，从总体上确立了用市场和行政两种手段配置农村土地资源的总体框架。

　　从目前农村土地转让双方的关系看，一是在亲属、邻里之间的转包。在这种关系下，双方转包的具体安排可能并不是完全的一种市场关系。如兄弟姐妹之间的转包，父母与子女之间的转包，有些时候有一种照顾或者帮忙性质，并不是完全从成本收益角度考虑的。二是非亲属之间的土地转让可能更多具有市场交易的性质。由于目前大多数地区税费负担过重，导致土地纯收益(地租)很低，土地转让费大多体现为税费负担的转移。因此，多数农户转包的目的并不是获得土地的规模经营收益，而是提高自身劳动力的利用率。特别是在非农就业机会较多的地区，有相当比例的土地转让费体现为税费的支付。因此，《通知》指出，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。可以想象，传统粮区的农民对土地有着深厚的感情，绝大多数农民不会因收入水平的提高和收入来源结构的变化而完全放弃土地经营权。

　　改革的实践向人们充分展示了有效的制度创新带来的经济绩效，而这又强化了制度创新的基本路径以及人们关于农地建设的基本共识，即以党中央、国务院的政策和相关法律来保障农民长期的土地使用权。

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