最近公布的近8000字的2002年审计报告披露了社保基金问题、财政部违反预算法问题、建行农发行违规私设小金库以及国资流失触目惊心的国企问题等；而有消息说，中国工商银行成为继建设银行和农业发展银行之后被卷入此次“风暴”的第三家银行。审计署18个特派员办事处、近300人入驻了工商银行。

　　而在这一连串的“风暴”背后，一场审计变革也在被推到公众面前

　　文/李翔 本刊记者/王晨波

　　“风暴”、“变法”，听到这些措辞强烈的称谓，作了18年审计工作的李金华只能用“意外”两个字来表达他的感受。

　　风暴之下

　　7月8日下午，强烈的阳光斜刺在北京西城区百万庄附近的国家审计署大楼上。在短短的半个多月的时间里，作为风暴源，审计署的一举一动都被置于公众的放大镜之下。但与外面的喧闹相比，这里显得更宁静。

　　“和往年一样，这次向人大汇报审计报告时，我的心里并没有更多特别的感受，只是有的内容让我感到痛心。”国家审计署审计长李金华对中国《新闻周刊》说。

　　6月25日，是李金华连任以来第一次向全国人大常委会汇报审计报告的日子。他宣读了那份“措辞严厉前所未有”的审计报告。

　　这份近8000字的审计报告简明扼要地披露了社保基金问题、财政部违反预算法问题、建行农发行违规私设小金库以及国资流失触目惊心的国企问题等。其中广受关注的、处于这场“审计风暴”中心的是，财政部预算支出情况和社保基金，它们被称作中国老百姓的“血汗钱”和“保命钱”。正是针对这两项，审计报告内容引发了轰动效应被称为“审计风暴”。

　　7月6日传出消息，审计风暴仍在继续——中国工商银行成为继建设银行和农业发展银行之后被卷入此次“风暴”的第三家银行。据说，审计署18个特派员办事处、近300人入驻了工商银行。

　　而在“风暴”背后，一场审计变革也在被推到公众面前。7月初，国家审计署公布了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》(后简称五年规划)。李金华把这份规划摆在了非常高的位置，“规划可称得上是今后五年审计工作的行动纲领”，他对中国《新闻周刊》说。

　　李金华全程参与了规划的制定，他认为这个规划将引领审计署进入了一个全新的阶段。

　　重点是绩效

　　在五年规划中，效益审计首当其冲。

　　“今后五年，在审计内容和审计方式上，要实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”规划如此说明。

　　李金华表示，“中国将以揭露严重损失浪费和国有资产流失为效益审计重点”。

　　效益审计，国外称之为绩效审计。它主要包括两个方面，一是财政资金的划分有没有效益，国家各部委对财政资金的使用有没有效益；二是国有企业使用财政资金的经济效益。

　　其中，对前者的考察主要是资金是否到位、使用是否恰当，是效益审计的重心。

　　效益审计，被业内人士认为是一种更高层次上的审计，因而成为中国审计变法最重要的一条。审计署通过对财政预算执行情况的效益审计，将有力确保政府部门对于纳税人资金的合理使用，而不像以往那样，对不违法不违规范围内的无效及浪费束手无策。

　　“尽管完整意义上的效益审计自从1983年国家审计署成立以来，就一直在审计理论和审计学者的学术研究中存在，但是把效益审计白纸黑字写入工作规划，并且给予如此高的地位，还是前所未有的。”中国审计学会副秘书长刘大贤介绍。

　　公告的力量

　　“审计公告的意义不亚于效益审计，甚至还要大。”李金华这样说。他透露，审计结果公告将在明年尝试实施。

　　目前，审计公告已经初显雏形。6月25日，2002年审计报告全文已经出现在审计署的官方网站上。作为第一时间被全文公布的审计报告，这在审计署成立20年来还是第一次。同时，这份报告也成为媒体和学者解读最多、影响力最广的一份官方审计报告。

　　尽管从1998年开始，公众已经可以部分地接触到审计报告的内容，比如，1998年揭露的粮食系统6年损失2140亿元的瞠目事实，1999年水利部甚至在洪水泛滥之时挪用资金的惊天大案……但是把“推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督作用”写入五年规划，这是第一次。

　　五年规划中还专门考虑到了媒体和大众，“改进现行审计报告的形式和内容要求，建立适合于对外公告的审计报告制度”，被明确写入了规划。

　　对于拥有15个职能司、6个直属事业单位、25个派出审计局和18个审计特派员办事处的国家审计局来讲，公众看到的已经公布出的4年审计报告，只能称得上是审计结果的冰山一角。

　　“任何一项审查结果都应该公布”，这是刘大贤在审计署将公告制度写入工作规划后，对审计结果公开程度的期望。

　　然而，在五年规划中还写明，审计结果公示制度同时规定了“国家机密、商业机密和其他不宜对外批露的内容除外”。

　　直指财政

　　在五年规划中，财政审计第一次被放在了金融审计和国企审计的前面。

　　这意味着审计焦点的变化，财政审计成为未来五年审计的重中之重，如此，国家各部委顺理成章地成为审计利剑所向。而在不久前的审计报告中，财政部违法违规行为也被屡屡提及。

　　在1998年之前，虽然审计条例规定审计署作为国家审计机关，有审计中央财政预算的执行情况的权力，但多落在空处。更多的情况是审计署组织各地财政部门进行交叉审计，而财政部则长期无人审计，处于监督真空状态。

　　原因一方面是由于人员因素：审计署成立之初，审计人员多由各部委调来，而且其中尤以财政部门调过来的多，让这些人回到以前部门审计老东家，操作性不强；另外一个方面就是审计署和财政部等中央部委都是平级单位，要实现兄弟对兄弟的监管，需要一个协调过程。

　　但是自上届政府之初，审计财政的力度开始不断加大，有关“部委违规”的内容也频频出现在审计报告中，“改革开放以来，国有企业数目一直在减少，而财政收支却是动辄上万亿的庞大金额。这在客观上促使审计工作更多地偏重于财政。”刘大贤说。

　　与财政审计相辅相成，经济责任审计也是这次规划的一个新意。“这是一项针对党政领导干部和国资高官的审计项目，改变了过去审计机关‘对事不对人’的做法。在今年公布的审计报告中，引起公众关注的中电大案，就是进行经济责任审计发现的问题。”李金华说。

　　经济责任审计显然将承担一些监督腐败行为的职能，这将是中国公众所乐于看到的。

　　争论仍在继续

　　“4月份在制定规划的时候，我们已经经过了很多的争论。”李金华说。

　　在规划出台后，关于效益审计的争论仍然没有停止。“效益审计简直是不可能完成之任务”，刘大贤说。

　　作为自1984年中国审计学会成立至今自始至终的两个理事之一，刘大贤对中国审计现状了若指掌，但是他并不认为现在是提出搞效益审计的最佳时机，

　　最直接的难题来自于评价标准，目前国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使效益的衡量指标体系，而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价。另一方面，效益审计还需要良好的环境基础。“在目前国内情况下，较低层次审计诸如合理合法目前尚难做好，更不要侈谈效益审计了。”一位不愿透露姓名的审计专家说。他担心在现有形式下，效益审计会流于形式。

　　而在更为深层的意义上，“中国没有真正意义上的国家审计”，刘大贤认为。在制度安排中，中国国家审计署隶属于国务院。国家审计署是受国务院委托，对国家各部委进行财政审计，审计署曾经审计出极大问题的水利部、财政部同属于行政编制序列。因此，审计署对于国家部委、政府部门的审计，还是政府部门对政府部门的审计。

　　最重的是，作为内部审计，审计署的经费来源，还要归入财政部财政预算之内而在国外，审计署通常隶属于立法机构，对议会负责，审计经费也直接由议会拨款。-

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